عمون - أصدر حزب إرادة ورقة موقف من الموازنة العامة لسنة 2024، ركزت على مدى استجابة الموازنة لمتطلبات رؤى التحديث الاقتصادي والسياسي و الاداري، اضافة الى أبرز الاختلالات في الموازنة العامة من حيث الشكل والمضمون وطبيعة مؤشرات الاداء المستخدمة للدلالة على نتائج الإصلاحات في المالية العامة.

وقال الأمين العام لحزب إرادة نضال البطاينة أن إعداد ورقة الموقف جاء ايماناً من حزب إرادة بأن السياسة المالية هي إحدى أهم السياسات الاقتصادية وركيزة أساسية في تحقيق التوازن والاستقرار الاقتصادي ودعم نموه وتحسين جودة حياة المواطنين، مشيراً الى أن الموازنة العامة هي وسيلة لتحقيق هذه الأهداف عبر الأدوات المتاحة للحكومة في توفير الإيرادات وتوجيه النفقات، وهي أداة هامة لتنفيذ الأولويات المحددة، وبالتالي تلعب دورًا حيويًا في تحقيق أهداف الحكومة وتعزيز الاستدامة المالية.

وأكد البطاينة أن النواب الذين يمثلون الحزب في البرلمان عبروا عن موقف الحزب من الموازنة في كلماتهم و هم : النائب زيد العتوم، النائب سليمان القلاب، النائب عمر النبر، النائب دينا البشير ، النائب يحي عبيدات، النائب د. فايزة عضيبات، النائب ماجد الرواشدة، النائب د. خالد الشلول.ويتبنى باقي نواب الحزب ذات الموقف وهم النائب محمد جميل الظهراوي والنائب عبد السلام ذيابات والنائب د. صفاء المومني والنائب جميل العشوش.

وفيما يلي تفاصيل ورقة الموقف : في ضوء إطلاق الأردن لرؤية اقتصادية شاملة قبل نحو عامين ليتم تنفيذها على مدار عشر سنوات، فانه يمكن القول بأن البرنامج الاقتصادي للحكومة وأولوياتها خلال المرحلة المقبلة أصبحت محددة، وبالتالي فان تحليل الموازنة العامة ينبغي ان يأخذ بعين الاعتبار مدى تضمينها لهذه الأولويات ومدى التزامها بتحقيق الأهداف المرسومة في هذه الرؤية.

ويمكن القول أن الموازنة العامة في هيئتها وصورتها الحالية، التي لا تختلف كثيرًا عن هيكلها ومحتواها السابق قبل إطلاق الرؤية الاقتصادية، تظل محدودة في مواكبة الأهداف التي تسعى الرؤية لتحقيقها، حيث يعيق جمود بنود الموازنة العامة، وخاصة البنود الجارية منها، القدرة على التكيف مع متطلبات الرؤية، كما تتسبب المبالغة في أهداف الرؤية ضمن فرضيات صعبة التحقيق، في تحويل الموازنة العامة الى مجرد وثيقة ليس لها صلة ببرامج الحكومة وأولوياتها خلال المرحلة القادمة.

تنص الرؤية على ان "الطموح يتمثل في زيادة الناتج المحلي الحقيقي خلال فترة تنفيذها من 30.2 مليار دينار الى 58.1 مليار دينار أي بنسبة نمو مقدارها 5.6% سنويا" (وليس كما تفهمها الحكومة بأن هدف الرؤية هو الوصول الى هذه النسبة مع نهاية فترة تنفيذها)، وهذا بحد ذاته يعتبر إشكالية كبرى، كون المستهدفات الأساسية للرؤية لا زالت غير واضحة لدى الحكومة وطاقمها الاقتصادي. وعلى اية حال، تبقى هذه النسبة صعبة المنال في ضوء ان البرنامج التنفيذي للرؤية خلال السنوات 2022-2025 الذي يستهدف نمو سنوي بحوالي 2.7% وهو معدل قريب من معدلات النمو الاقتصادي خلال العقد الماضي، وحتى ان تمكنا من تحقيق هذه المعدلات المتواضعة خلال السنوات الثلاث الأولى من إطلاق الرؤية، فان ذلك يعني بان السنوات السبع التالية تتطلب ان ينمو الاقتصاد بمعدل قريب من 7% حتى نتمكن من تحقيق الهدف الأساسي للرؤية. بالإضافة الى ذلك فان الرؤية استهدفت استحداث مليون فرصة عمل خلال العشر سنوات الأولى من اطلاقها، ولكن البيانات الأولية للتشغيل تشير الى تراجع اعداد العاملين الأردنيين خلال اول عامين من البدء بتنفيذ الرؤية.

هذا يدعونا الى توجس الخيفة من ان خطط الحكومة الاقتصادية والمالية ما هي الا مجرد وثائق تتضمن آمال وطموحات، وهناك فرق كبير بين ما يتم التخطيط له وبين ما يتم تنفيذه على ارض الواقع.

موازنة عام 2024 وتفسيراتها التي تضمنها خطاب وزير المالية هي خطة الحكومة المالية، لكنها تروي أيضا قصصا مبنية على مؤشرات أداء منتقاة تظهر نجاحات تحققت خلال السنوات الماضية ووعود بالمزيد منها خلال السنة القادمة. لكن ان الأمانة تقتضي تبيان وشرح حقائق كامنة وراء هذه الموازنة، فهي تتضمن اختلالات كبيرة لا ينبغي السكوت عنها، علنا نتداركها قبل ان تستفحل ويصعب مواجهتها.

وباعتقادنا انه لا ينبغي ان نغتر ونركن الى امتداح صندوق النقد الدولي لأداء المالية العامة، فقد كان يقسوا على الأردن في تقاريره ويطلب اتخاذ إجراءات صعبة في أوقات كان وضعنا المالي أفضل من الوضع في وقتنا الحالي، فقد كان عجز الموازنة الكلي خلال الفترة 2016-2019 يتراوح بين 720 مليون دينار و 1 مليار دينار او ما نسبته 2.8% من الناتج المحلي بالمتوسط، وكان الدين العام الكلي بحدود 90%، أما في الوقت الحالي فان العجز الكلي يتجاوز 2 مليار دينار ونسبة الدين العام تصل 114% من الناتج المحلي الإجمالي.

ان المحاور التالية التي تتناولها هذه الورقة تلخص أبرز الاختلالات في الموازنة العامة من حيث الشكل والمضمون ومن حيث طبيعة مؤشرات الاداء المستخدمة للدلالة على نتائج الإصلاحات في المالية العامة.

فمن حيث الشكل، وبعد ان كانت الموازنة العامة والوحدات الحكومية يتم اعدادهما بقانونين منفصلين، نصت التعديلات الدستورية على أنه "يقدم مشروع قانون الموازنة العامة متضمنا موازنــات الوحــدات الحكومية إلى مجلس الأمة قبل ابتداء السنة المالية بشهر واحد على الأقل للنظر فـيه وفق أحكام الدستـور"، وبدلا من ادماج الوحدات الحكومية ادماجا كاملا في قانون الموازنة العامة، تضمن قانون الموازنة منذ العام الماضي بابا للدوائر الحكومية وآخر للوحدات الحكومية، ولا تزال الحكومة تبني أهدافها ومؤشرات قياسها على الباب الأول دون تضمينها للأداء المالي للوحدات الحكومية والتي من أبرزها عجز شركة الكهرباء الوطنية بحوالي 520 مليون دينار وعجز سلطة المياه بحوالي 330 مليون دينار. وفي ضوء ان العجز المالي لهاتين الوحدتين الحكومتين هو نتيجة للدعم الذي تقدمه الحكومة لأسعار الكهرباء والماء والناجم عن الفرق بين الكلف وأسعار البيع بموجب قرارات حكومية، فان هذا الدعم ينبغي تضمينه في الموازنة العامة للدوائر الحكومية وذلك شأنه شأن دعم السلع الأخرى التي تقدمها الحكومة كالأعلاف واسطوانة الغاز، ولا ينبغي تحميله الى ميزانيتي شركة الكهرباء الوطنية وسلطة المياه.

من جانب آخر تضمنت المادة 22 من قانون الموازنة العامة ما يلي:

أ - لا يجـــوز نقــل المخصـصــات من فصـل إلى فصل آخـــر إال بقانــون
ب- على الرغم مما ورد فـي الفقـرة (أ) مـن هـذه المـادة، يجـوز بقـرار مـن مجلس الوزراء بناء على تنسيب وزير المالية / الموازنـة العامـة النقـل من مخصصات النفقات الجارية والمشاريع الرأسمالية للدوائر الحكومية باستثناء المشاريع الرأسمالية للمحافظات.

ان البند (ب) من هذه المادة مكن الحكومة من فتح مخصصات النفقات الرأسمالية على النفقات الجارية، وكان هذا الاجراء في السابق محظورا. وبموجب ذلك تستطيع الحكومة تغطية النقص في بنود النفقات الجارية من المخصصات الرأسمالية، وقد يفسر ذلك ارتفاع النفقات الرأسمالية في موازنة عام 2024 بحوالي 200 مليون دينار، علما بأنه تم سابقا تمويل جانب من نفقات الدعم الجاري بحوالي 350 مليون دينار من خلال مخصصات النفقات الرأسمالية.

وإذا ما علمنا بأن جانب كبير من مخصصات النفقات الرأسمالية هي فعليا نفقات جارية مثل رواتب وصيانة واصلاحات المباني وادامة المرافق والتي قدرت في موازنة عام 2024 بحوالي 551 مليون دينار، وان هذه المخصصات تتضمن أيضا 180 مليون دينار للبلديات والتي في غالبها نفقات جارية، فان الحصة الفعلية المتبقية للمشاريع الاستثمارية محدودة للغاية ولا يمكنها من المساهمة الفعلية في احداث النمو الاقتصادي المنشود وخلق فرص العمل المستهدفة.

أما من حيث المضمون، فان وثيقة الموازنة العامة التي يصرف مجلس الامة وقتا طويلا على مناقشتها فصلا فصلا، فان تنفيذها يختلف وبشكل جوهري عما هو مخطط لها، وقد يكون من المناسب إيلاء مناقشة الحسابات الختامية وتقارير ديوان المحاسبة أهمية أكبر من مناقشة قانون الموازنة العمة نظرا لوجود انحرافات واضحة بين ما يتم تنفيذه وما يتم التخطيط له. فقانون الموازنة العامة يستهدف عدم تجاوز حد معين من العجز المالي، لكن تلجأ الحكومة الى صرف سلف لتغطية النقص في المخصصات او لإظهار العجز بأقل من قيمته الفعلية، فعلى سبيل المثال يشير الحساب الختامي لعام 2022 الى ان رصيد السلف زاد بمقدار 674 مليون دينار، ومنها صرف سلفة لوزير المالية بقيمة 125 مليون دينار، وسلف لوزير الصحة وصل رصيدها الى 192 مليون دينار، وسلف لتغطية عجز الرواتب بحوالي 39 مليون دينار، وسلف لدعم المواد التموينية بمبلغ 69 مليون دينار.

ومن المعلوم ان هذه السلف في معظمها تمثل نفقات تم صرفها بدون مخصص وبدون اظهارها في العجز المعلن على أمل رصد مخصصات لها في السنوات القادمة لتسويتها، وهذا الاجراء فيه مخالفة صريحة لنص المادة 115 من الدستور التي نصت على "ان لا يخصص اي جزء من اموال الخزانة العامة ولا ينفق لأي غرض مهما كان نوعه الا بقانون"، ومخالف أيضا لقانون الموازنة العامة الذي نصت المادة 21/أ منه على انه لا يجوز عقد أي نفقة او صرف أي سلفة ليست لها مخصصات في القانون، واذا اقتضت المصلحة العامة صرف نفقات إضافية فيتوجب اصدار قانون ملحق بقانون الموازنة قبل الصرف.

هذا الانفاق الزائد عن المعلن يمكن ملاحظته في بيانات رصيد الدين العام والتي تظهر انه في زيادات مضطردة تفوق العجوزات المعلنة، فعلى سبيل المثال ارتفع رصيد الدين العام من 35,767 مليون دينار في عام 2021 الى 38,490 مليون دينار في عام 2022 أي بزيادة مقدارها 2,723 مليون دينار، وهذه الزيادة أكبر من عجز الموازنة العامة وعجز شركة الكهرباء الوطنية وسلطة المياه بحوالي 648 مليون دينار، وهذا الفرق في جانب كبير منه ناجم عن الصرف خارج الموازنة العامة.

ومن المظاهر الأخرى الدالة على عدم اظهار الوضع المالي بصورته الحقيقية هو الاستمرار في مراكمة المتأخرات في الانفاق والعائدة لصالح العديد من الموردين مثل المستشفيات العامة ومركز الحسين للسرطان والشركات الكبرى، وهذه المتأخرات والتي تبلغ مئات الملايين ولا يتم الإفصاح عنها ما هي الا نفقات ناجمة عن حصول الحكومة على سلع وخدمات من الموردين دون دفع قيمتها، والأدهى من ذلك ان وزارة المالية دأبت على اتباع أسلوب تسديد بعضا من هذه المتأخرات من خلال اعتبارها دين على الحكومة يتم رصده في موازنة التمويل وليس في النفقات العامة، وبهذه الآلية فان تسديد هذه المتأخرات لا يظهر في عجز الموازنة العامة. وربما الجانب الأهم في هذا السياق، ان التأخر في دفع هذه المستحقات الحق الضرر الكبير بالجهات الدائنة، وهذا من شأنه تقويض جهود جذب الاستثمارات وتوطينها، والاضرار في البيئة الاستثمارية بدلا من تعزيزها، ورفع أسعار السلع والخدمات التي يقدمها الموردين للحكومة نتيجة لتخوفهم من تأخر الحكومة في تسديد مستحقاتهم، هذا بالإضافة الى الحاق ضرر كبير بمنشئات خدمية لاسيما الصحية منها، التي لا طالما كانت تعد صروحا يعتد بها في تقديم الخدمات المتميزة للمواطنين.

ولعل استخدام الحكومة لأساليب الصرف خارج الموازنة او عدم دفع المستحقات للموردين لإظهار العجز بأقل من قيمته الفعلية هو الذي مكنها من تحقيق النجاحات المعلنة دون زيادة معدلات الضرائب او استحداث ضرائب جديدة.

أما فيما يتعلق بمؤشرات الأداء المستخدمة في خطابات الموازنة العامة، فهي انتقائية وتستخدم لأظهار تحسن في الأداء مقابل تجاهل الحديث عن مؤشرات أخرى أكثر أهمية لإخفاء مكامن الضعف والتحديات القائمة في الموازنة العامة، ومثال ذلك الحديث عن رصيد الدين العام بدون رصيد الاقتراض من صندوق استثمارات أموال الضمان الاجتماعي علما بانه دين واجب الأداء ولا يختلف في طبيعته عن باقي الديون الاخرى، حيث يظهر هذا المؤشر منسوبا الى الناتج المحلي الإجمالي تراجعا طفيفا، لكن في المقابل يظهر الرصيد الكلي للدين العام ارتفاعات كبيرة بلغت حوالي 10.6 مليار دينار خلال السنوات الأربع الماضية وتصل نسبة هذا الرصيد الى الناتج المحلي الإجمالي حاليا الى حوالي 114%. وتركز الحكومة على زيادة الاقتراض من صندوق الاستثمارات باعتبار ان هذا الاقتراض لا يدخل ضمن مؤشر أداء المديونية الذي تركز عليه منشورات وزارة المالية وخطابات الموازنة العامة، علما بأن صافي الاقتراض من الصندوق خلال السنوات الأربع الماضية بلغ 2743 مليون دينار ويصل رصيد الاقتراض منه حاليا الى حوالي 8.9 مليار دينار. ان هذا الاقتراض شأنه شأن الاقتراض من المصادر الأخرى يشكل عبئا على الموازنة العامة ويتم دفع فوائد عليه بما يزيد عن 450 مليون دينار سنويا.

ومن مؤشرات الأداء المنتقاة في خطابات الموازنة العامة، هو عجز الموازنة الاولي بدلا من استخدام العجز الكلي للموازنة، ومن المعلوم ان العجز الاولي يتم احتسابه من خلال استثناء فوائد الدين العام من النفقات واستثناء المنح من الإيرادات، وفي ضوء الارتفاعات المتتالية لفوائد الدين والتي شارفت على مستوى 2 مليار دينار في موازنة عام 2024، وتراجع المنح الخارجية، فان العجز الاولي يشير الى تحسن، بينما العجز الكلي في اتساع مضطرد. والعجز الكلي هو المؤشر الحقيقي على أداء المالية العامة وهو الأولى بالتركيز عليه في رسم السياسة المالية باعتبار ان زيادته تؤدي الى المزيد من الاقتراض بغض النظر عن التحسن في العجز الاولي.

وخلاصة القول فان وضع المالية العامة بحاجة الى إصلاحات عميقة لضبط الارتفاعات المتتالية في المديونية العامة وتوفير الحيز المالي الذي يمكن ان يساعد في تحسين الخدمات العامة وخاصة الاجتماعية منها، حيث تشير تقارير صندوق النقد الدولي أن الدين العام للأردن مرتفع مقارنة ببقية دول العام (حتى بعد تم استثناء الاقتراض من صندوق استثمار أموال الضمان) ويحتل المرتبة 28 من بين 190 دولة، وهي المرتبة الأدنى بين كافة دول العام باستثناء مملكة البحرين.

ما من شك فيه، ان التشاؤم في الحكم على أداء السياسات الاقتصادية هو آفة فتاكة تقوض جهود الإصلاح وله تأثيرات سلبية على الاستهلاك والاستثمار وتفاقم الركود وزيادة البطالة. لكن بالمقابل فان تزيين الواقع وإخفاء الحقائق والاستناد الى ارقام غير دقيقة لرسم صورة إيجابية عن الأداء الاقتصادي لا تشكل فقط مقدمة حتمية لازمات هيكلية وانما أيضا تراخيا في اجراء التدابير والإصلاحات اللازمة، فجانب كبير من تذليل التحديات يكمن بالأساس في الاعتراف بها.