اما وقد احال رئيس الوزراء الموقر "المشروع المعنون بـ " قانون البلديات واللامركزية لسنة 2021 الى رئيس مجلس النواب مرفقا بالاسباب الموجبة كما تأمر المواد 76 وما بعدها من النظام الداخلي لمجلس النواب وبدأ مجلس النواب الموقر باتخاذ الاجراءات حوله فلدينا كبقية الدارسين والباحثين السؤال التالي : هل هذا هو المشروع الذي نريد ؟ وهل هو التشريع الذي:

أ) يحقق من ناحية " الهدف " اعني التعبير عن رغبة الدولة الاردنية " الرؤيا الملكية " بوضع سلطة ادارة الشؤون المحلية في يد المواطنين وهم اي المواطنين الذي قال بهم وقال عنهم جلالة الملك " الادرى بمصالحهم واحتياجاتهم والاقدر على تحديد ما يتعلق بمناطقهم.

ب) وهل هو التشريع الذي يوفر " الخطوة الاوسع للديمقراطية" " والذي يوفر " الوسيلة التي تتيح للدولة الاردنية ولنظام الحكم فيها " ادارة اكثر فاعلية لادارة البلاد وتحقيق نموها وتطورها وتطويرها " وفقا للقول المأثور "يمكن حكم البلاد من بعيد ولكن لا يمكن ادارة دفة الامور الا عن قرب ".

حتى نجيب في القانون علينا ان تذكر دائما ودوما "ان لدينا خريطة وبوصلة ندرسها ونستشيرها ونطيعها وهذه الخريطة هي الدستور "
وبالعودة للدستور نجده ينص على "السلطة التنفيذية التي تناط بالملك ويتولاها بواسطة وزرائه وفق احكام هذا الدستور " مادة 26 " يقود الى القول بأن السلطة الادارية التي نسميها بالادارة العامة هي جزء من السلطة التنفيذية، ولأن الادارة العامة في المملكة كما هي في سائر الدول الاخرى نرى فيها " الادارة المركزية والادارة اللامركزية"، ولان الادارة العامة في بناء السلطة التنفيذية يعلوها " الحكومة"، سأذهب مع اساتذتنا عمالقة فقه القانون العام وبخاصة الفقيه الكبير المرحوم "ابو زيد فهمي" الى ما ذكر واطلق من امر طريف هام ومهم حيث يقول " بانه لو تخيلنا السلطة التنفيذية ( مستطيل ) فان جزءا صغيرا في اعلى المستطيل يمكن ان نسميه " الحكومة" اما باقي المستطيل فهو يمثل " السلطة الادارية" او الادارة العامة" التي تدير شؤوون المرافق العامة في جميع الاقسام الادارية للدولة وهي سلطة واحدة. ويستطرد قائلا " وفي الجزء الاعلى في هذا الباقي يمثل " الادارة المركزية او السلطة الادارية المركزية والجزء الاسفل يمثل " الادارة اللامركزية او السلطات الادارية المحلية والمرفقية اي المؤسسات والهيئات العامة.

فماذا عن كل من الادارة المركزية والادارة اللامركزية في نظامنا القانوني الاردني ؟

" اما ما يخص الادارة المركزية او السلطة الادارية المركزية" سأذهب مرة اخرى مع اساتذتنا عمالقة الفقه في القانون العام الدستوري والاداري الى القول " لان الادارة تتلاقى مع الحكومة بل وتتداخل معها الى حد تعذر معه التفريق التام بينهما فلم ينجح قول القائلين بالتفريق بين " الادارة والحكومة" " من حيث الاعضاء لان رجال الحكم كالوزراء خاصة هم في نفس الوقت اكبر اعضاء السلطة الادارية وكذلك الشأن بالنسبة للهيئات كمجلس الوزراء او الوزارات" "ومن حيث النشاط او الوظيفة لعدم امكان وضع معيار جامع مانع بفصل العمل الاداري عن العمل الحكومي" وعليه فإن اتصال التظيم الاداري المركزي بنظام الحكم على هذا النحو يجعله متأثرا كل التأثير بقواعد النظام الدستوري في الدولة سواء " في شكل الدولة، والديمقراطية في الدولة، تنظيم العلاقة ما بين سلطات الدولة التنفيذية والتشريعية" فماذا عن هذا التأثير في النظام القانوني الاردني؟.

وهنا سنسارع الى القول ان الاردن اتخذ بعد ان برز كدولة عام 1921 الشكل البسيط او الموحد ومازال الى الان يتخذ نفس الشكل وقامت الدولة الاردنية وفقا لما امر به دستور 1952 على دعائم الحكم الديمقراطي " حكومتها ملكية نيابية برلمانية " تراجع المواد 1 و24 و26 و30 و36 و51 و53 و 54 و62 و 63و 65 و 67 و68 و96" وبهذا يكون الدستور الاردني قد حدد الاساس العام لرئاسة السلطة الادارية المركزية الموجودة في العاصمة" مجلس الوزراء والوزراء وفي مقدمتهم " الملك ورئيس مجلس الوزراء " وعلى اساس هذا السلم الاداري " فقد ذهب المشرع الدستوري الاردني الى اعتماد الدرجة الافضل من درجات "المركزية الادارية" وهي : المركزية المعتدلة او اللاوزارية او عدم التركيز الاداري وذلك باعطاء بعض السلطات الخاصة لموظفي الادارة المركزية في المحافظات يستطيعون بمقتضاها البت في بعض الامور نيابة عن الادارة المركزية وقد تم هذا وفقا لما امر به الدستور في الماده 120 منه "التقسيمات الادارية في المملكة الاردنية الهاشمية وتشكيلات دوائر الحكومة ودرجاتها واسماؤها ومنهاج ادارتها وكيفية تعيين الموظفين وعزلهم والاشراف عليهم وحدود صلاحياتهم واختصاصاتهم تعين بأنظمة يصدرها مجلس الوزراء بموافقة الملك "وتماشيا مع هذا صدرت الانظمة كات اخرها نظام التقسيمات الادارية لعام 2000 ونظام التشكيلات الادارية لعام 2000 " تم بناء عليها تقسيم المملكة الى محافظات على ان تتألف المحافظة من "الوية واقضية" ويشكل في كل محافظة برئاسة المحافظ مجلس تنفيذي من مدراء الدوائر في المحافظة.

وبالبناء على كل ما تقدم فالادارة المركزية في المملكة تتسلسل بدءا من الادارة العليا "الملك ومجلس الوزراء ورئيس الوزراء والامناء العاميين وما يتبعهما ويلي ذلك المحافظ واخيرا المخاتير.

ويصلح هذا الترتيب التنازلي للهيئات الادارية المركزية اساسا لترتيب القرارات الادارية الصادرة عن تلك الهيئات وقد يتخذ خطوطا فرعية من الوزير الى المحافظ " وهي " الارادة الملكية، قرارات مجلس الوزراء، قرارات رئيس الوزراء، القرارات الوزارية" الفردية والتنظيمية" قرارات الهيئات الادارية التابعة" المحافظ والمختار " " واما ما يخص الادارة اللامركزية" او السلطات الادارية المحلية والمرفقيه" فاننا سنقصر هذه الاطلالة على "مشروع 2021" او على السلطات الادارية المحلية.

نقطة البدء ان المقصود بالسلطات الادارية المحلية "الاشخاص الادارية التي تنشأ لادارة اجزاء محددة من ارض الدولة مستقلة عن السلطة المركزية.

وبهذا يقتصر اصطلاح السلطات المحلية على الوحدات المحلية التي منحت الشخصية المعنوية فاصبحت بذلك اشخاصا ادارية تدير شؤون "الوحدات المحلية" قرية، مدينة، التي تنشأ فيها مستقلة عن السلطة المركزية، واما الوحدات المحلية التي لا تمنح الشخصية المعنوية فان ادارتها تبقى بيد السلطة الادارية المركزية تديرها عن طريق ممثليها في هذه الوحدات.

هذا وقد انشئت في الاردن منذ عام 1925 " سلطات ادارية محلية مستقلة" اختلف عددها وتعددت انواعها ووضعت لهذه السلطات المحلية نظم مختلفة تطورت مع الزمن الى ان الغيت اخيرا كلها ليحل محلها نظام جديد يتقرر بالموافقة على "مشروع قانون البلديات واللامركزية لسنة 2021" جهازه الاداري بعد ان صدرت الارادة الملكية في 9/5/2019 "وزارة الادارة المحلية يرأسها وزير للادارة المحلية" وبالعودة الى الدستور الاردني وبنصه في الماده 121 منه " الشؤون البلدية والمجالس المحلية تديرها مجالس بلدية او محلية وفاقا لقوانين خاصة" يعني بالذهاب الى "نظام الاداره المحلية" كما هو الحال بأمر الماده 120 من الدستور بالذهاب الى "تحريم التركيز الاداري والذهاب الى مركزية غير متطرفة او مركزية معتدلة لا وزارية".

وهنا لا بد من وقفة لنسأل هل مشروع الـ 2021 " البلديات واللامركزية" ينسجم مع نص المادة 120 من الدستور وما تأمر به ؟ وبالتالي هل هذا هو الذي نريد ليحقق الهدف ويوفر الوسيلة النموذج للتطور والتطوير ؟ علينا ان نجيب في القانون نقطة البدء "عنوان المشروع او مسودة القانون " ( البلديات واللامركزية لسنة 2021) فهو غامض وغير دقيق، ما المقصود بتعبير اللامركزية هل هو مجلس المحافظة واذا كان كذلك ما الذي يختلف مجلس المحافظة كمكون من مكونات اللامركزية عن مكون اخر البلدية او البلديات، وغير دقيق حيث العنوان لاي قانون او مشروع قانون او مسودة القانون هو " الاسم التشريعي للقانون وليس العنوان الوصفي للقانون وهو في حالة " مشروع قانون البلديات واللامركزية لسنة 2021 فان الاسم التشريعي له يستمده ويستخلصه من المادة 121 من الدستور وما تأمر بانشائه خاصا بنظام للادارة المحلية وما تتضمنه من اجهزة ادارية رئيسية واساسية" وزارة الادارة المحلية والمجالس المحلية" وبالتالي فاننا نقترح ان يستبدل العنوان بآخر "وهو مشروع قانون نظام الادارة المحلية لسنة 2021 او مشروع قانون الادارة المحلية لسنة 2021.

اما الاسباب الموجبة فلا اراها اسبابا موجبة حيث لا تعبر عن شيء وتملؤها جملا تجتر نفسها ولا تعبر عن حقيقة لا تبرر الهدف الحقيقي من المشروع ولا تقوى على الاقناع به وبالتالي فهي معيبة وتزداد عيبا عندما تذهب على خلاف ما يجب ان تكون عليه الاسباب الموجبة من تفصيل حيث تتعلق بمشروع كبير وعظيم خاصا بالتنظيم الاداري للمملكة يعبر عن رغبة الدولة الاردنية " رؤية جلالة الملك عبدالله الثاني وسيوفر الخطوة الاوسع للديمقراطية او الديمقراطية الادارية.

وبالعودة الى الاجابة القانونية المطلوبة حول ما اذا كان النظام الذي سينشؤه المشروع سالف الذكر نظاما مركزيا اداريا او لامركزيا اداريا محليا.

نقطة البدء
ان نذهب مع فقه القانون العام حيث الرأي ان تنظيم الادارة المحلية او اللامركزية المحلية يتقاسمها اسلوبان او نظامان: اسلوب اللامركزية الادارية واسلوب المركزية الادارية.

اما ما يخص النظام اللامركزي فيه يكون للسلطات المحلية اختصاصات معينة تباشرها بارادتها مستقلة في ذلك عن السلطة الادارية المركزية اي لا تخضع في مباشرتها لهذه الاختصاصات لارادة السلطة الادارية المركزية.

وانما تخضع فقط لرقابة السلطة المركزية على السلطة اللامركزية.

اما في النظام المركزي فتتقرر الاختصاصات الادارية كلها او معظمها للسلطة الادارية المركزية تباشرها بالنسبة لجميع اجزاء الدولة عن طريق هيئات او اشخاص يباشرون الاختصاص الاداري في النطاق المحلي باسم السلطة المركزية ويخضعون في مباشرة هذه الاختصاصات لارادتها.

فماذا عن طبيعة النظام الذي سيوفره المشروع السالف الذكر لعام 2021؟

بمراجعة مجموع نصوص المشروع نجده بالمجمل لم يلتفت الى ما تأمر به المواد 120 و121 من الدستور ولا يترجم في جوهره نظاما لامركزيا بالمعنى المحدد لهذا النظام ويذهب الى تقنين ما يلزم المجالس المحلية – مجلس المحافظة – باتباع السياسة التي ترسمها السلطة المركزية ممثلة بالمجلس التنفيذي، ونضيف ان الاعتراف بالشخصية المعنوية للمجالس المحلية يخلو من النتائج الطبيعية لهذا الاعتراف الذي يتعلق بالاستقلال وبالاختصاصات، ولم توضع الرقابة من السلطة المركزية على اللامركزية وضعها الصحيح حيث الهيمنة وفرض الارادة، ونضيف من ناحية اخرى لنذكر بما يؤخذ على السياسة التشريعية في هذا المجال اي "اللامركزية المحلية او الادارة المحلية" التي امتدت في المملكة لاكثر من تسعين عاما منذ عام 1925 واستبشرنا خيرا بما اتخذ من اجراءات ومهد لتحقيق الطموح لنكون من ضمن المجموعة الدولية التي يتضمن نظامها القانوني "الديمقراطية الادارية او الادارة المحلية" ترفد الديمقراطية السياسية وتفيد الكثير في التطور والتطوير للذهاب الى افاق ارحب.

ولكن الامر جاء على خلاف ما نصبو ونطمح حيث. حيث مظاهر هذه السياسة التشريعية الرديئة تتمثل على سبيل المثال وتتعلق:
"بتحديد نطاق واحجام الوحدات الادارية المحلية المختلفة الذي يوفره " الاسلوب او التقسيم الطبيعي " ويقوم على الاعتراف بالمجتمعات القائمة " وحدة عشائرية، قرية، مدينة.. استبدلها المشرع بسياسة سيئة ضارة اقصد " الالغاء لبعض الوحدات المحلية" القرى " والدمج مع المجالس البلدية او دمج البلديات مع بعضها" بهدف تكوين وحدة كبيرة المساحة تخلو من اية قواسم مشتركة كما تخلو من عنصر الانتماء الحقيقي."

"وبأمر اخر ضار اقصد المزج ما بين الوحدات الادارية المحلية والوحدات الادارية المركزية حيث لم يلتفت المشرع الى ما تأمر به المواد 120و121 من الدستور بحيث اصبح يسيطر على تنظيم الادارة المحلية الاسلوب المركزي نموذجه الخطير " المجلس التنفيذ في المشروع السالف الذكر ودوره الفاعل الممثل للسلطة المركزية في علاقته مع مجلس المحافظة.

" وبتبرير رديء تسلل ما يطلق عليه " مدير البلدية" الى التشريع ووضع في الوضع غير الصحيح حيث المشرع لم يلتفت الى اسلوبي رئيس المجلس البلدي القوي اي المنتخب ورئيس المجلس البلدي الضعيف غير المنتخب حيث هنا موقع مدير البلدية.

واختم بالقول اننا نملك روية ملكية في هذا المجال اتمنى ان نحترمها ولا نقاومها بتشريع سيء وضار. فاني اقترح ان يعاد النظر في المشروع شكلا ومضمونا بحيث يتم:

" الغاء المجلس التنفيذي " المواد 10 وما بعدها " من المشروع واعادته الى موطنه الحقيقي في نظام التشكيلات الادارية لعام 2000 " حيث هو مجلس اداري وجزء من الجهاز الاداري في المحافظة يمثل السلطة المركزية.

" مراجعة سياسة دمج البلديات الضاره واعتماد اسلوب التقسيم الطبيعي الذي يحدد نطاق واحجام الوحدات الادارية المحلية

" اضافة القرية كوحدة محلية الى مستويات الوحدات المحلية بحيث تصبح " القرية، البلدة، المحافظة" حيث هذه الوحدة المحلية هامة جدا تنبذ تفريغ القريه من سكانها وتمهد بشكل مميز للترقية الى الوحدة الاكبر.

"مراجعة تشكيل مجلس المحافظة بحيث يقوم على الانتخاب والبعد عن ازدواج العضوية مع المجلس البلدي".

"ومراجعة اختصاصاته بشكل جذري وتحديدها بشكل واضح ليباشرها بارادته ويكون له وحده حق المبادرة دون ان يخضع لارادة السلطة المركزية وتوجيهاتها وبخاصة ما يتعلق بالشؤون المحلية وبعلاقته مع المجلس البلدي" اشراف و رقابة، التصديق على القرارات والاعتراض، استشارات، واختصاصات مشتركة"

" اما ما يخص الخضوع للرقابة الادارية او كما تسمى الوصاية الادارية" فحدودها في المشروع يجب ان تكون : حيث تعني مجموع السلطات المحددة التي يقررها القانون لسلطة عليا على اشخاص واعضاء الهيئات اللامركزية واعمالهم بقصد حماية المصلحة العامة.

وتشمل " حق الغاء قرارات السلطة الخاضعة للرقابة وحق التصديق على قرارات السلطة الخاضعة للرقابة "ولكنها " لا تشمل حق السلطة المركزية في فرض ارادتها على السلطات اللامركزية او الزام هذه السلطات اللامركزية بمباشرة اختصاصاتها وفقا لتعليمات وتوجيهات السلطة المركزية" .

وسلام على كل من اتخذ من النصح هدفا يحيا من اجله حتى نهاية اجله

والله الموفق الى سوي السبيل