من الإشكاليات الجدلية التي يثيرها قانون اللامركزية رقم 49 لسنة 2015، والتي بدأت تطرح حولها التساؤلات بكثرة بعد تشكيل مجالس المحافظات، هي طبيعة العلاقة التي تجمع المحافظ مع مجلس المحافظة، بمعنى هل لإحدى هاتين الجهتين سلطة أو صفة مرجعية على الجهة الأخرى، أم أن العلاقة بينهما قائمة على الاستقلالية والتوازن؟

إن هذا التساؤل وان كان عميقا، سأحاول الإجابة عليه في هذه العجالة، من خلال تحليل نوعية العلاقة التي تربط المحافظ بمجلس المحافظة. التي يمكن تصنيفها إلى نوعين:

النوع الأول: علاقة إدارية، ترتبط بإدارة شؤون مجلس المحافظة واجتماعاته، وتبرز مظاهر هذه العلاقة في:

1.الاجتماع الأول لمجلس المحافظة: حيث تنص المادة 33/أ من قانون اللامركزية بتولي المحافظ مهمة دعوة مجلس المحافظة لعقد أول اجتماع له خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما من تاريخ إعلان النتائج في الجريدة الرسمية.

إن إسناد دعوة مجلس المحافظة للاجتماع الأول للمحافظ، يعبر عن رغبة المشرع بجعل المحافظ مرجعيةً لمجلس المحافظة فيما يتعلق بعقد اجتماعاته الأولى، فبمراجعة مختلف المواد الدستورية والقانونية التي تنظم عقد اجتماعات مختلف المجالس، يكون للجهة الداعية للاجتماع الأول صفة مرجعية. ولو لم يرد المشرع إعطاء هذه الصفة للمحافظ، لما منحه مهمة دعوة المجلس للاجتماع الأول، حيث كان بإمكانه تنظيم آلية الاجتماع الأول بأي طريقة أخرى.

2. أ- طاقم الجهاز الإداري لمجلس المحافظة: رغم أن المادة 6/أ من قانون اللامركزية أضفت على مجلس المحافظة شخصية اعتبارية ذات استقلال مالي وإداري، إلا أن المادة 10 من قانون اللامركزية اعتبرت وحدة التنمية في المحافظة هي الأمانة العامة لكل من مجلس المحافظة والمجلس التنفيذي، على أن يسمي المحافظ من بين موظفي تلك الوحدة أمين سر مجلس المحافظة.

إن في هذا التنظيم خدش يشوب الاستقلال الإداري لمجلس المحافظة، من حيث: (أولا) اعتبار وحدة التنمية في المحافظة هي الأمانة العامة لمجلس المحافظة والمجلس التنفيذي، فمن شأن ذلك إرباك حقيقة الاستقلال بين المجلسين من جهة، فضلا من أن موظفي وحدة التنمية هم من موظفي المحافظة ومن جهازها الإداري الذين يتبعون للمحافظ. و(ثانيا) فإن صلاحية المحافظ بتسمية احد موظفي وحدة التنمية أمينا لسر مجلس المحافظة يعد تدخلا إداريا في عمل مجلس المحافظة.

ب- كما نلحظ طبيعة العلاقة الإدارية بين المحافظ ومجلس المحافظة في النظام الداخلي لمجالس المحافظات رقم 175 لسنة 2016، عندما تنص المادة 18/ب بأن يتولى مجلس المحافظة إدارة الجهاز الإداري المكلف بالعمل لدى المجلس وفق نظام الخدمة المدنية والتعليمات الصادرة بمقتضاه، ولهذه الغاية يمارس رئيس المجلس صلاحيات الأمين العام ويمارس المحافظ صلاحيات الوزير المنصوص عليها في نظام الخدمة المدنية والتعليمات الصادرة بمقتضاه.

فيظهر جليا من هذا النص أن المحافظ يعد ذا صفة أعلى من صفة رئيس مجلس المحافظة فيما يخص ممارسة الصلاحيات المنصوص عليها في نظام الخدمة المدنية على موظفي الجهاز الإداري المكلفين بالعمل لدى مجلس المحافظة.

النوع الثاني: علاقة موضوعية، ترتبط بطبيعة المهام والاختصاصات المشتركة بين المحافظ ومجلس المحافظة.

بدايةً تجدر الإشارة إلى الفصل بين نوعين من مهام المحافظ، فهناك مهام يباشرها المحافظ بصفته رئيسا للمجلس التنفيذي، ولن أتطرق هنا إلى علاقة مجلس المحافظة مع المجلس التنفيذي. ومهام يباشرها المحافظ بصفته المستقلة، وينظم هذه المهام العديد من القوانين والأنظمة أبرزها قانون اللامركزية ونظام التشكيلات الإدارية،وسأقتصر الإشارة هنا إلى مهام المحافظ المشتركة مع مهام مجلس المحافظة فقط، وتتمثل هذه المهام في:

1. تنفيذ قرارات مجلس المحافظة: أولت المادة 3/أ/5 من قانون اللامركزية للمحافظ مهمة اتخاذ الإجراءات اللازمة لضمان تنفيذ قرارات مجلس المحافظة ورفعها إلى الجهات ذات الاختصاص. فرغم أن هذا العمل يتعلق بإدارة مجلس المحافظة لشؤونه وآلية تنفيذ قراراته، إلا أن القانون جعل هذه المهمة من اختصاص المحافظ، وكأنه بذلك يقرر انه ليس من اختصاصات مجلس المحافظة - ممثلا بمكتب المجلس أو برئيس المجلس- صلاحية مخاطبة الجهات ذات الاختصاص ورفع القرارات الصادرة عنه إليها لضمان تنفيذ القرارات التي تصدر عنه. وان كان النظام الداخلي لمجالس المحافظات استدرك ذلك عندما نص بالمادة 6/د بأن يتولى رئيس مجلس المحافظة التوقيع على القرارات والمخاطبات الصادرة عن المجلس ومتابعة تنفيذها، إلا أن الاختصاص المحدد بقانون اللامركزية للمحافظ كان أكثر مباشرة وصراحة ويقيد ما ورد بالنظام الداخلي كونه يتمتع بقيمة قانونية أعلى. فيكون تفسير مهمة رئيس مجلس المحافظة المنصوص عليها في النظام الداخلي بدلالة قانون اللامركزية هو "التوقيع على القرارات والمخاطبات الصادرة عن المجلس الموجهة إلى المحافظ، ومتابعة تنفيذ تلك القرارات من خلال المحافظ، الذي يتولى قانونا رفع تلك القرارات إلى الجهات ذات الاختصاص ويقوم باتخاذ الإجراءات اللازمة لضمان تنفيذها".

ويؤكد هذا الفهم ما ورد بالمادة 5/د من النظام المالي لمجالس المحافظات التي تنص بأن (يتولى المحافظ المختص بعد إقرار الموازنة السنوية للمحافظة رفعها لوزير المالية خلال مدة لا تتجاوز سبعة أيام من إقرارها لإدراجها في مشروع قانون الموازنة العامة للدولة ضمن السقوف المحددة من وزارة المالية/دائرة الموازنة العامة)، فرغم أن إقرار مشروع موازنة المحافظة يعد من مهام مجلس المحافظة بمقتضى المادة 8/أ من قانون اللامركزية، إلا أن النظام المالي لمجالس المحافظات لم يسند لمجلس المحافظة مهمة رفع هذه الموازنة لوزير المالية، إنما أناطها بالمحافظ تنفيذا للمادة 3/أ/5 من قانون اللامركزية. وتطبيقا لذلك، فإن جميع ما يصدر عن مجلس المحافظة من قرارات إعمالا لمهامه المنصوص عليها بالمادة 8 من قانون اللامركزية، مثل اقرار مشروعات الخطط الاستراتيجية والتنفيذية والمشاريع الخدمية والاستثمارية والتنموية ودليل احتياجات المحافظة، فعلى مجلس المحافظة –ممثلا برئيسه- ارسال هذه القرارات الى المحافظ، الذي يتولى رفعها للجهات ذات الاختصاص للعمل على تنفيذها.

2. مهام تنسيقية: تنص المادة 3/أ من قانون اللامركزية على هذه المهام التنسيقية المتمثلة في تولي المحافظ :- التنسيق بين مجلس المحافظة والبلديات في المحافظة والوزارات والدوائر الحكومية والمؤسسات العامة. –العمل على توفير أفضل الخدمات للمواطنين بالتنسيق مع مجلس المحافظة. –العمل مع مجلس المحافظة والمجلس التنفيذي على توفير المناخ الملائم لتشجيع الاستثمار في المحافظة وتوفير متطلبات التنمية الاقتصادية والاجتماعية واتخاذ الإجراءات اللازمة لتحقيق ذلك بالتنسيق مع الجهات ذات العلاقة.

إن هذه المهام التنسيقية لا تعطي المحافظ أو مجلس المحافظة صفة أفضلية لأحدهما على الآخر، فيكون دور المحافظ تنسيقي يحقق التوازن بين مختلف الجهات في المحافظة لمباشرة هذه المهام، كون المحافظ يتولى – وفق المادة 3/أ/1 من قانون اللامركزية- قيادة الأجهزة الرسمية في المحافظة والإشراف على قيامها بمهامها.

3. التدخل في تحديد مهام مجلس المحافظة: رغم أن المادة 8/أ من قانون اللامركزية حددت مهام مجلس المحافظة على سبيل الحصر، إلا أن البند 12 من هذه المادة جعل مجالا للمحافظ بالتدخل في فتح هذه المهام من خلال صلاحيته بـ"عرض أي موضوع على مجلس المحافظة"، حيث يُلزم المجلس بالنظر في هذا الموضوع واتخاذ القرار المناسب بشأنه. وان طبيعة هذه المهمة الموكولة للمحافظ تصبغ عليه صفة مرجعية في فتح مهام مجلس المحافظة.

وبالمقابل، وان كان قانون اللامركزية أعطى مجلس المحافظة الحق بمناقشة أي من أعضاء المجلس التنفيذي في الموضوعات الداخلة ضمن اختصاصه بمقتضى المادة 8/أ/11، فإنه – أي مجلس المحافظة- لا يملك مناقشة المحافظ في الموضوعات الداخلة ضمن اختصاصه، كون المحافظ يعد رئيس المجلس التنفيذي ولا يعد عضوا فيه وفق المادة 4/أ من قانون اللامركزية التي فصلت بين رئاسة المجلس التنفيذي وبين عضويته. بالتالي فإن كان المحافظ يعتبر ذا صفة مرجعية في العديد من المسائل المرتبطة بالعلاقة الإدارية والعلاقة الموضوعية التي تجمع المحافظ مع مجلس المحافظة، فإن مجلس المحافظة لا يملك أي صفة مرجعية بالنسبة للمحافظ فيما يخص مركز المحافظ المستقل، بعيدا عن مركزه بصفته رئيس المجلس التنفيذي.