عمون - حصلت "عمون" على دراسة اعدها عضو المحكمة الدستورية الدكتور محمد الغزوي حول قانون انشاء المحكمه الدستوريه الاردنيه " رقم 15 لسنة 2012 ".

وقال الغزوي ان "المحكمه الدستوريه اكبر راع وحام للدستور , الدستور انشاها بقانون وهو كبقية القوانين يخضع لرقابة المحكمه الدستوريه الدستور الاقوى عند تنازع التطبيق بينه وبين القانون".


تاليا نص الدراسة :

تمهيد



اما وقد ذهب الفقه الدستوري الى عد المحكمه الدستوريه اكبر راع وحام للدستور ومنهم من ذهب الى انها القوه الوحيده التي تحرسه وتحافظ عليه , وحيث يتنازع التطبيق في مسأله /قضيه " القانون والدستور " يكون من واجب المحكمه ان تقرر ايهما الذي يسري وطالما ان الدستور اقوى من اي قانون عادي فانه هو الذي يجب ان يطبق .

واذا كانت النصوص التشريعيه - كما يقرر القضاء الدستوري –يبدأ بمهاجمتها ميلاد المسأله الدستوريه ومن ثم استنهاض ولاية قاضيها للفصل فيها فان الماده 59 من الدستور الاردني حددت ماهية ونطاق النصوص التشريعيه القابله للطعن بدعوى الدستوريه والتي يتعين بها بالتالي حدود الاختصاص الولائي للمحكمه الدستوريه في مجال الرقابه الدستوريه بنصها على ان تختص المحكمه الدستوريه بالرقابه على دستورية القوانين والانظمه النافذه , وفى اطار هذا النص الدستوري جاء نص الماده الرابعه من قانون المحكمه الدستوريه رقم 15 لسنة 2012 " تختص المحكمه بما يلي : أ) الرقابه على دستورية القوانين والانظمه النافذه .

فالمشرعين الدستوري والعادي قصرا بذلك اختصاص المحكمه الدستوريه في رقابة الدستوريه على القوانين والانظمه النافذه فقط . ( 1 )



----------------

بتمام التصديق على التشريع العادي او وضع النشريع الاساسي او الفرعي " من الجهات المختصه بهما يتم سن التشريع ويتم بذلك الوجود القانوني له ولكنه يتعين ان يمر لاعتباره نافذا بمرحلتي: 1) الاصدار " وهو عمل يقصد به تسجيل الوجود القانوني للتشريع ووضعه موضع التنفيذ بتكليف رجال السلطه التنفيذيه باعتباره تشريعا من تشريعات الدوله " 2) والنشر " وهو اجراء يقصد به تمكين الافراد من العلم بالقانون ليكونوا ملزمين باحكامه " فالتشريع كما يقول فقهاء القانون يصبح نافذا في ذاته بمجرد اصداره ولكنه لا يصبح ملزما الا بعد نشره , والتفرقه بين النفاذ والالزام تظهر اهميتها عندما تحول قوه قاهره دون وصول وسيلة النشر الى احدى المخاطبين بحكم التشريع ففي هذه الحاله لا يكون التشريع ملزما له رغم انه اصبح نافذا في ذاته وملزما بالنسبه للاشخاص الاخرين الذين لم تحل القوه القاهره دون وصول وسيلة النشر اليهم " يراجع الدكتور السيد محمد السيد عمران – الموجز في مباديء القانون – القاهره 1982- ص 89 وما بعدها , محمد كمال عبدالعزيز – الوجيز في نظرية القانون – القاهره – 1962 " الدكتور محمد كامل مرسي بك وسيد مصطفى بك – اصول القوانين – القاهره 1929 – ص 237 وما بعدها " جاء في الماده 93 /2 من الدستور الاردني يسري مفعول القانون باصداره من جانب الملك ومرور ثلاثين يوما على نشره في الجريده الرسميه الا اذا ورد نص خاص في القانون على ان يسري مفعوله من تاريخ اخر . , هذا واذا تم نشر القانون ومضت المده المحدده لنفاذه اعتبر نافذا والتزم الكافه بحكمه بحيث لا يقبل من احدهم الاعتذار بجهله لاحكامه اذ يفترض فيهم جميعا العلم باحكامه ولو كان جاهلا بالقراءه والكتابه او متغيبا عن البلاد عند صدوره او اجنبيا حديث العهد بالاقامة
وهنا لابد من وقفه

ماذا عن قانون المحكمه الدستوريه الاردنيه رقم 15 لسنة 2012؟ هو كسائر القوانين يخضع لرقابة الدستوريه فالمحكمه تستمد ولايتها في مجال الرقابه الدستوريه من الماده 59 من الدستور المصدر الاصيل والمباشر لهذه الولايه ومن نصوص قانون المحكمه الدستوريه كاي قانون يعهد اليه بتنظيم امر ما ’ فاذا بقي قانون المحكمه في اطار الدستور كان موافقا للدستور وان جاوزه وقع في حرمة المخالف الدستوريه كحال اية علاقه بين نص ادنى ونص أعلى فهل جاوز الدستور ؟ سنسارع الى الاجابه بنعم .

--------------------



فيها واساس هذه القاعده كما قال الفقه هو العدل عن طريق تحقيق المساواه بين جميع المخاطبين بالقاعده القانونيه والضرورات العمليه التي يتعذر معها اخبار كل فرد على حده بصدور القانون فضلا عن ان تعليق نفاذ القاعده القانونيه بثبوت علم الشخص بها ينفي عنها صفة اللزوم اذ يجعله منوطا بالعلم , وهذا المبدأ مطلق يسري في حق الافراد وحق القاضي على السواء وهو يسري بالنسبه لجميع القواعد القانونيه وفي كافة فروع القانون " محمد كمال عبدالعزيز – المرجع السابق – ص 162 وما بعدها " الدكتور محمد كامل وسيد مصطفى – المرجع السابق – ص 245 وما بعدها "

هذا ولان القواعد القانونيه غير مؤبده دائمة التغيير يثور البحث في تحديد الزمن الذي ينتهي فيه تطبيق القانون القديم والوقت الذي يبدأ فيه تطبيق القانون الجديد . نقطة البدء ان الوقت الذي ينفذ فيه القانون هو الحد الفاصل بين تطبيقه وتطبيق القانون القديم الذي حل محله فمن الوقت الذي يسري فيه القانون الجديد يطبق وحده على كل الوقائع التي تحدث في ظله " قاعدة الاثر المباشر او الفوري للقانون " الا انه لا يسري على الوقائع التي حدثت قبل نفاذه " قاعدة عدم رجعية القانون " وهنا لا بد من وقفه فالروابط الاجتماعيه التي تحكمها القواعد القانونيه لا تنشأ ولا تنتج كافة اثارها دفعه واحده بل قد تستغرق في ذلك وقتا قد يطول ويكون الحكم القانوني لها قد تغير مما يثير التساؤل عن اي القوانين الجديد ام القديم الذي يحكم نشوءها او اثارها او انقضاءها لدينا ثلاثة فروض : 1) حدوث الواقعه في ظل القانون الجديد فلا خلاف انه وحده الذي يحكمها 2) حدوث االواقعه وانتاجها كامل اثارها في ظل القانون القديم فالقاعده هنا " عدم رجعية القانون " مع بعض الاستثناءات يبررها قواعد العداله واستقرار المعاملات 3) واخيرا وقائع نشأت في ظل القانون القديم وما زالت تنتج اثارها في ظل القانون الجديد فالامر هنا يدور حول " مدى تعدي القانون القديم على الاثر الفوري للقانون الجديد " الاثر المستمر للقانون القديم " هذا ولحل التنازع الزماني يلجأ الى كل من الوسائل التشريعيه والوسائل الفنيه " االاستاذ محمد كمال عبدالعزيز – المرجع السابق – ص 134 وما بعدها , الدكتور محمد كامل وسيد مصطفى – المرجع السابق – ص 258 وما بعدها .


وعليه لا بد من وقفه اخرى لنقول .

بأن الخواطر حول القانون لن تقتصر على جانب وبالتالي فانه يمكننا ان نضيف الى النعم سالفة الذكر اي ان هناك خلافا لما يامر به الدستور نعم اخرى بان هناك خللا / عيبا / نقصا بالقانون .

وعليه سنتناول كل من التجاوز زائدا الخلل / العيب / النقص تباعا ’ ولنبدأ كما يقولون من البدايه :

اولا:- من حيث عدد الاعضاء

ان الاردن اسند مهمة تعيين اعضاء المحكمه الدستوريه الى السلطه التنفيذيه جاء في الماده 58 من الدستور الاردني " تنشأ بقانون محكمه دستوريه يكون مقرها في العاصمه وتؤلف من تسعة اعضاء على الاقل من بينهم الرئيس يعينهم الملك "

وبمراجعة قانون المحكمه الدستوريه نجده ينص في الماده الخامسه منه على ما يلي : أ) يعين الملك الرئيس والاعضاء لمدة ست سنوات غير قابله للتجديد مع مراعاة ما يلي : 1- عند نفاذ احكام هذا القانون يعين في المحكمه تسعة اعضاء بمن فيهم الرئيس 2- يعين ثلاثة اعضاء في المحكمه كل سنتين من تاريخ تعيين الاعضاء المنصوص عليهم في البند 1 من هذه الفقره ,

هذا وبمقارنة نص الماده الخامسه من القانون مع الماده 58 من الدستور نجد خلاف ما يأمر به النص الدستوري وبيان ذلك :

ان الماده 58 من الدستور تنص على " ان تنشأ بقانون محكمه دستوريه ....... وتؤلف من تسعة اعضاء على الاقل من بينهم الرئيس يعينهم الملك .

وتنص الماده 19 من قانون المحكمه الدستوريه على ان تنعقد المحكمه عند النظر في الطعن او طلب التفسير المقدم لديها بهيئه من تسعة اعضاء على الاقل .

وعليه فان هذا يعني انه ليس من حق السلطه التنفيذيه تعيين اقل من تسعة اعضاء للمحكمه

بمن فيهم الرئيس (1)

ولكن من حقها ان تعين اكثر من تسعة اعضاء يمن فيهم الرئيس وعندما تلجأ الى استعمال هذا الحق فان لها مطلق السلطه التقديريه في تحديد العدد شرط ان لا تخالف ما اشترطته الماده 61 من الدستور فى عضو المحكمه الدستوريه

------------

1-ومما يجدر ذكره انه اذا اكتفت السلطه التنفيذيه بان يكون عدد اعضاء الهيئه العامه للمحكمه " تسعة اعضاء فقط " فانه _ وفقا لما نصت عليه الماده 22 من قانون المحكمه _ اذا انتهت او انهيت عضوية العضو في المحكمه فيتم تعيين عضو بديل له لاكمال المده المتبقيه من عضويته في حال نقص عدد الهيئه العامه عن تسعة اعضاء"

وبالعوده الى الماده الخامسه من القانون وبخاصه البندين 1 و 2 من الفقره أ منها نجد :

1= ان البند 1 من الفقره أ سالف الذكر قد اسقط عبارة " على الاقل " واكتفى بالنص على انه عند نفاذ احكام هذا القانون يعين في المحكمه تسعة اعضاء بمن فيهم الرئيس

2= وان البند 2 من الفقره أ سالفة الذكر ذهبت الى ذات النتيجه اي التأكيد على اسقاط عبارة " على الاقل " وتحديد عدد الاعضاء ب " تسعة اعضاء " وبيان ذلك ان البند سالف الذكر نص على ان يعين ثلاثة اعضاء في المحكمه كل سنتين من تاريخ تعيين الاعضاء المنصوص عليهم في البند 1 من هذه الفقره فماذا يعني هذا النص ؟ انه يعني :

6/10/2012 تاريخ تعيين اعضاء المحكمه وعددهم " 9 " تسعة اعضاء

6/10/2014 9 +3 اعضاء جدد = 12 عضوا

6/10/2016 12 +3 اعضاء جدد = 15 عضوا

6/10/2018 15 – 9 الاعضاء الذين انتهت مدتهم +3 اعضاء جدد = 9اعضاء

6/10/2020 9-3 الاعضاء الذين انتهت مدتهم + 3 اعضاء جدد = 9 اعضاء

6/10/2022 9-3 الاعضاء الذين انتهت مدتهم + 3 اعضاء جدد = 9 اعضاء

وهنا لا بد من وقفه لندفع ما يمكن ان يثار حول رقم ال 12 و ال 15 فلا دلاله لاي من هذين الرقمين تقود الى صحة المعادله وانما خرق سلبي لها ولا قيمة لما يقال من ان القانون يوفر الحد الادنى لعدد الاعضاء

وعليه فاننا امام نصين : نص الماده 58/أ من الدستور ونص الماده 5/أ- 1 و 2 من القانون فما مدى الانسجام بينهما ؟ وهنا سنسارع الى القول ان البند 1 من الفقره أ من الماده الخامسه عندما اسقط عبارة " على الاقل " وحدد عدد اعضاء المحكمه بتسعة اعضاء وعندما انتهت معادلة " يعين ثلاثة اعضاء كل سنتين " الى تكرار رقم " التسعه".

فان هذا يعني ان القانون صادر صلاحية السلطه التنفيذيه " جلالة الملك " بزيادة العدد وجعل من عبارة على الاقل التي تنص عليها الماده 58 من الدستور مجرد لغو كما صادر حق السلطه االتنفيذيه " جلالة الملك " في تعيين اعضاء المحكمه الدستوريه دفعه واحده عندما اضاف القانون عبارة " يعين ثلاثة اعضاء كل سنتين .

وعليه فان ما تضمنه قانون المحكمه الدستوريه وبخاصه الماده الخامسه منه لا ينسجم مع نص الماده 58 من الدستور وحيث يتنازع التطبيق في هذا الامر " القانون والدستور " فان من واجب المحكمه الدستوريه ان تقرر ايهما الذي يسري وطالما ان الدستور اقوى من اي قانون عادي فانه هو الذي يجب ان يطبق وبالتالي يجب العمل على صدور قرار من المحكمه الدستوريه بعدم دستورية البندين 1و2 سالفي الذكر علما ان المحكمه الدستوريه - وفي ضوء انها صاحبة الولايه في مجال الرقابه الستوريه وفي ضوء ان قضاء الموضوع ينصرف الى كل هيئه ذات اختصاص قضائي - يجوز لها ان تكون محكمة موضوع ورقابه على الدستوريه فى ان واحد ومن حقها الاحاله للمسأله ثم تقضي بها . ولا قيمة لما قد يبدو بظاهر الحال ان المحكمه الدستوريه وهي تفصل في مدى دستورية قانونها تكون فى موقع الخصم والحكم فالحقيقه غير ذلك فالخصم الحقيقي هو مصدر القوانين يستوي في ذلك قانون المحكمه ام غيره من القوانين .

ثانيا:- من حيث نوعية الاعضاء

فان نقطة البدء ان الماده 61 من الدستور ذهبت في الفقره الاولى منها الى انه " يشترط في عضو المحكمه الدستوريه ما يلي : أ ) ان يكون اردنيا ولا يحمل جنسية دوله اخرى ب) ان يكون قد بلغ الخمسين من العمر ج) ان يكون ممن خدموا قضاه في محكمتي التمييز والعدل العليا او من اساتذة القانون في الجامعات الذين يحملون رتبة الاستاذيه او من المحامين الذين امضوا مده لا تقل عن خمس عشرة سنه في المحاماه ومن احد المختصين الذين تنطبق عليهم شروط العضويه في مجلس الاعيان "

وبهذا تتكون المحكمه الدستور عندنا في الاردن من نوعين من الاعضاء بمعنى ان المشرع الدستوري عندنا لم يقصر تشكيل المحكمه الدستوريه على الحفوفيين " قضاه محامين اساتذة قانون وانما اوجب ان يضاف اليهم " واحدا من المختصين الذين تنطبق عليهم شروط العضويه في مجلس الاعيان "

وهنا يثور التساؤل التالي : ما الحكمه من هذه الاضافه ؟ انها تفسر في ضوء المقصود بمصطلح " من المختصين " ( 1) وهو المصطلح الذي يجب ان يفسر في ضوء شرطين هامين : الاول) اخصاصات المحكمه الدستوريه التي تنصرف الى الشؤون الدستوريه اي من المختصين في الشؤون الدستوريه ’ الثاني) اما الشرط الثاني فهو ينصب على الشروط اللازم توافرها في عضو مجلس الاعيان .

1 – ولنا هنا ان نتساءل في ضوء الماده 122 – الملغاه – من الدستور هل يرادف مصطلح " من احد المختصين " ا " مصطلح الخبره .. الثقافه .. العمل ذو الصله في المسائل القانونيه الدستوريه ؟؟ وهل يتسع بالتالي لاصحاب الخبره . الثقافه ........ الخ ؟"


وبمراجعة قانون المحكمه الدستوريه رقم 15 لسنة 2012 نجد ان الماده السادسه منه كررت واضافت "" كررت ما نصت عليه الماده 61 من الدستور مع فارق انها عبرت عن الالتزام بتعيين احد اعضاء المحكمه قائله " ب) يجب ان يكون احد اعضاء المحكمه من المختصين ........... " بدلا من " عبارة " ومن احد المختصين ......... " الذي استعملته الماده 61 من الدستور" "" واضافت " على ان يكون قد بلغ الخمسين من العمر "

هذا ولما لم تكتف الفقره سالفة الذكر من القانون بما كررته وانما "" اضافت عبارة .......على ان يكون قد بلغ الخمسين من العمر "

فانه لا بد من وقفه لنتساءل في ضوء الاضافه سالفة الذكر عن مدى الانسجام بين الفقره ب من الماده السادسه من القانون والماده 61 /1 من الدستور ؟ سنسارع الى القول ان الاضافه سالفة الذكر " على ان يكون قد بلغ الخمسين من العمر " لا تنسجم مع نص الماده 61/1 من الدستور اما لماذا ؟ ذلك لان المشرع ذهب الى مخالفة الماده 64 من الدستور التي اشترطت في عضو مجلس الاعيان ان يكون قد اتم اربعين سنه شمسيه من عمره وان يكون من احدى الطبقات الاتيه : رؤساء الوزراء والوزراء الحاليون والسابقون ومن اشغل سابقا مناصب السفراء والوزراء المفوضين ورؤساء مجلس النواب ورؤساء وقضاة محكمة التمييز ومحاكم الاستئناف النظاميه والشرعيه والضباط المتقاعدون من رتبة امير لواء فصاعدا والنواب السابقون الذين انتخبوا للنيابه لا أقل من مرتين ومن ماثل هؤلاء من الشخصيات الحائزين على ثقة الشعب واعتماده باعمالهم وخدماتهم للامه والوطن " " ولانه فيما يخص النوع الثاني من اعضاء المحكمه الدستوريه احالت الماده 61/1 من الدستور الى الماده 64 من الدستور " قائلة......... ومن احد المختصين الذين تنطبق عليهم شروط العضويه في مجلس الاعيان " فان الماده 6/ب من القانون لا تنسجم بالتالي مع ما امرت به الماده 61 /1 من الدستور " فالدستور هو القانون الاسمى والرئيسي للشعب الاردني امر بتشكيل المحكمه من تسعة اعضاء على الاقل على ان يكون واحدا منهم من المختصين الذين تنطبق عليهم شروط العضويه في مجلس الاعيان التى ورد النص عليها في الماده 64 زائدا الماده 75 من الدستور "


ثالثا: من حيث شمول الرقابه ...... للانظمه النافذه دون تقييد او تخصيص

تقطة البدء ان الدستور عندنا نص على الانواع التاليه من الانظمه : (1) 1) الانظمه التنفيذيه او الخاصه بتنفيذ القوانين reglements en execution des lois وقد نصت عليها الماده 31 من الدستور " الملك يصدق على القوانين ويصدرها ويامر بوضع الانظمه اللازمه لتنفيذها بشرط ان لا تتضمن ما يخالف احكامها " 2) الانظمه المستقله او القائمه بذاتها reglements autonomies وهي الوارده في المواد 114و 120 من الدستور . 3) انظمة الامن او الضبط او لوائح البوليس وهي الوارده في المواد 124و 125 من الدستور "

وعليه فان النظام قد يخالف الدستور مباشرة " عدم دستورية النظام " وقد يتوسط القانون بينه وبين الدستور فياتي النظام مخالفا للقانون وان خالف الدستور في نفس الوقت بطريق غير مباشر " عدم مشروعية النظام "

يقول الدكتور سامي جمال الدين (2) ان العيب المباشر الذي يصيب النظام / اللائحه هو في الغالب الاعم عيب عدم الدستوريه وليس عيب عدم المشروعيه يؤيد ذلك ان مخالفة الانظمه / اللوائح لقواعد القانون لا تظهر بصوره مباشره سوى في نوع واحد من الانظمه / اللوائح وهو الانظمه التنفيذيه اما الانواع الاخرى وهي الاكثر اهميه وخطوره وهي الانظمه/ اللوائح المستقله والانظمه التي تصدر في ظل الظروف الاستثنائيه متمتعه بقوة القانون فالغالب ان يصيبها عيب عدم الدستوريه نظرا لغياب القانون في العلاقه بينها وبين الدستور في معظم الاحوال ومن ثم فلا يلحقها عيب عدم المشروعيه الا في حالة مخالفتها للمباديء القانونيه العامه

هذا ولئن كانت الماده 59 وما بعدها من الدستور تجعل للمحكمه الدستوريه اختصاص رقابة الدستوريه على الانظمه النافذه دون تقييد او تخصيص الا انه : من ناحيه ) فان الفقه يذهب الى القول " ان لدى المحكمه الدستوريه سلطه تقديريه في تحديد

----------------------

يراجع حول مختلف انواع الانظمه مشروعيتها والرقابه عليها " الدكتور سامي جمال الدين – اللوائح الاداريه وضمانة الرقابه الاداريه – دراسه تحليليه لسلطة الاداره في اصدار اللوائح التنفيذيه واللوائح المستقله ومدى سلطة القضاء في الرقابه عليها بالمقارنه مع فرنسا – اسكندريه 1982
المرجع السابق – ص 91 وما بعدها

انواع الانظمه التي تختص بها ليقتصر الامر في مجال الرقابه على دستورية الانظمه التي تتمتع بالصفه التشريعيه والقوه الملزمه للتشريع (1 ) ومن ناحيه اخرى ) فانه يمكن القول ان الماده 61/3 من الدستور تتسع للقول انها احالت على القانون تنظيم هذا الاختصاص " يحدد القانون طريقة عمل المحكمه وادارتها وكيفية الطعن امامها وجميع الشؤون المتعلقه بها وباجراءاتها وباحكامها وقراراتها وتباشر اعمالها بعد وضع القانون المتعلق بها موضع التنفيذ ويبين القانون حقوق اعضائها وحصانتهم " الامر الذي يتعين على المشرع ان يحدد المقصود بالانظمه التي ترد الرقابه الدستوريه عليها , وهنا يثور التساؤل التالي : هل المقصود " كافة انواع الانظمه " التنفيذيه والمستقله " بحجة ان مصطلح " الانظمه " التي تضمنتها الماده 59 وما بعدها من الدستور جاء مطلقا ام المقصود الانظمه التي تتمتع بالصفه التشريعيه والقوه الملزمه للتشريع فقط ؟ وبالتالي يخرج من نطاق الرقابه الدستوريه " -على خلاف الوهم ان هناك اطلاق للنص- الانظمه التنفيذيه ؟ . سنسارع الى القول مع فقه القانون العام " الدستوري والاداري " (2 ) ان الانظمه التي تخضع للرقابه الدستوريه هي فقط " الانظمه التي تتمتع بالصفه التشريعيه والقوه الملزمه للتشريع ذلك لان " الانظمه التنفيذيه تتضمن القواعد التفصيليه اللازمه لتطبيق القانون , فهي انظمه تستند الى قوانين سنتها السلطه التشريعيه . (3) يقول الفقيه الكبير الدكتور الطماوي " (4) " انها

-----------------------------------

الدكتور رمزي الشاعر – النظريه العامه للقانون الدستوري – ط5- 2005- القاهره – ص 921
وفي مقدمتهم استاذنا الدكتور محمد فؤاد مهنا – القانون الاداري العربي في ظل النظام الاشتراكي الديمقراطي التعاوني – القاهره 1964- ص 1150 , استاذنا الدكتور سعد عصفور – النظام الدستوري المصري – دستور 1971 اسكندريه 1980- ص 313 وما بعدها ’ استاذنا الدكتور مصطفى ابو زيد فهمي – الوسيط في القانون الاداري طبعة اسكندريه – ص 764 وما بعدها . 810 وما بعدها 1064 وما بعدها 1141 وما بعدها 1150 وما بعدها , الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط – القرار الاداري – التعريف والمقومات – النفاذ والقضاء – اسكندريه 200- ص 73 وما بعدها الدكتور سليمان الطماوي – النظريه العامه للقرارات الاداريه – دراسه مقارنه – القاهره 1976- ص 488 وما بعدها الدكتور عصام اسماعيل – الطبيعه القانونيه للقرار الاداري – بيروت 2009 – ص 529 وما بعدها ,
محكمة القضاء الاداري المصريه – القضيه 99 لسنة 2ق تاريخ 18/4/1950 الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط – المرجع السابق – ص 78 وما بعدها , الدكتور محمد فؤاد مهنا – المرجع السابق –ص 1150 وما بعدها " لا يجوز ان تزيد عليها شيئا جديدا او ان تعدل فيها او ان تعفي من تنفيذها او ان تعطل هذا التنفيذ " ولكن ماذا لو الغي هذا القانون ؟ ولم ينص القانون اللاحق على بقاء الانظمه التنفيذيه الصادره تنفيذا للقانون السابق تظل قائمه ومعمولا بها الى ان تعدل او تلغى طبقا للقانون الجديد فان ذلك يستتبع حتما وبالضروره اعتبار اللوائح السابقه ملغاه دون ان يحل محلها شيء لانها انما تنبثق عن القانون ويتوقف مصيرها عليه وجودا وعدما " المحكمه الاداريه العليا – طعن 1571 لسنة 7ق تاريخ 17/3/1966" الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط- المرجع السابق – هامش3 – ص 79’ 80
المرجع السابق – ص 488 وما بعدها كما يراجع الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط – المرجع السابق – ص 78


بهذا المعنى " اي ابراز الجزئيات والتفصيلات اللازمه لنفاذ الاحكام التي يتضمنها القانون " تعد الصوره الاصليه للانظمه لان فيها ننحقق حكمة منح السلطه التنفيذيه الحق في اصدار الانظمه فالقانون يقتصر عمله على وضع المباديء العامه والسلطه التنفيذيه بطبيعة وظيفتها وبحكم اتصالها المستمر بالجمهور اقدر على تعرف التفصيلات والجزئيات اللازمه لوضع هذه المباديء العامه موضع النفاذ ولهذا نجد ان سلطة اصدار الانظمه التنفيذيه مسلم بها للاداره في جميع الدول .

هذا ووفقا لنص الماده 31 من الدستور الاردني " الملك يصدق على القوانين ويصدرها ويأمر بوضع الانظمه اللازمه لتنفيذها بشرط ان لا تتضمن ما يخالف احكامها " فالسلطه التنفيذيه عندنا تستمد حقها اذا في اصدار الانظمه التنفيذيه من الدستور مباشرة فتتمتع بهذا الحق ولو لم يدعمها القانون صراحة لاصدارها (1) , كما يجوز اصدار هذه الانظمه باذن صريح من البرلمان يشتمل عليه القانون الذي سنه ولا يعدو هذا الصريح ان يكون ترديدا للاذن العام الذي تضمنه الدستور فحكم الانظمه التنفيذيه التي اذن البرلمان للسلطه التنفيذيه في سنها هو حكم الانظمه التنفيذيه التي سنتها السلطه التنفيذيه وفقا للاذن العام الذي تضمنه الدستور (2) هذا ويذهب فقه القانون العام (3)الى اعتبار الانظمه التنفيذيه قرارات اداريه تنشيء قواعد قانونيه عامه ملزمه فهي من حيث مصدرها قرارات اداريه تصدر عن السلطات الاداريه في حدود اختصاصها القانوني , وهي من حيث موضوعها قرارات اداريه تنظيميه اي قواعد عامه مجرده تخاطب جميع سكان الدوله او طائفه منهم دون تحديد او تعيين لشخص المخاطب .

هذا ومما يجب التذكير به ان الانظمه التنفيذيه وان كانت تشترك مع القانون في ان كلا منها يعتبر قاعده قانونيه ملزمه للافراد الا انها تختلف عنه من عدة نواح : فالانظمه التنفيذيه قرارات اداريه تصدر عن السلطات الاداريه وهي لهذا تخضع للاحكام الخاصه بالقرارات الاداريه فيجوز الطعن فيها امام القضاء الاداري والقضاء الاداري ان يحكم بالغائها في حال مخالفتها للقانون .

-------------------------

ولكن اذا دعا القانون صراحة السلطه التنفيذيه الى اصدار نظام تنفيذي له فهل يتوقف تطبيقه على صدور هذا النظام " تقول المحكمه الاداريه العليا المصريه " القاعده ان القانون لا يتوقف تنفيذه على صدور نظامه التنفيذي الا اذا نص القانون على ذلك صراحة او كان تنفيذه متعذرا بدونها " الطعن رقم 684 لسنة 11ق تاريخ 1/1/1969 " الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط – المرجع السابق – هامش رقم 1 – ص 79
محكمة القضاء الاداري المصريه – القضيه رقم 99 لسنة 2ق- تاريخ 18/4/1950 , الدكتور محمد فؤاد عبدالباسط- المرجع السابق – ص 79- هامش رقم 1
للدكتور محمد فؤاد مهنا – المرجع السابق – ص 1141 وما بعدها , الدكتور سعد عصفور – المرجع السابق – ص 313 وما بعدها .


وعليه وما دام الامر كذلك اي ان الانظمه التنفيذيه تعتبر قرارات اداريه تنظيميه بخضعها القضاء الاداري لرقابة المشروعيه (1) اي " مطابقتها لقانون من القوانين " ويقضي بالغائها وبتعويض المضرورين منها فانه يكفي مباشرة رقابة مشروعية هذه الانظمه في معظم الاحيان " الاحتكام الى القوانين العاديه " . ولكن حتى اذا اقتضى الامر مراجعة دستوريتها فهي اما ان يكون عدم دستوريتها راجعا الى عدم دستورية القانون الصادره استنادا اليه فيكون من اختصاص المحكمه الدستوريه دون غيرها رقابة دستورية هذا القانون ’ واما ان يكون عدم دستوريتها راجعا اليها في ذاتها فيكفي ان يباشر القضاء الاداري صاحب الولايه العامه وفقا لنص الماده 100 من الدستور "" تعين انواع جميع المحاكم ............ على ان ينص هذا القانون على انشاء قضاء اداري على درجتين "" في شان المنازعات الاداريه ومنها تلك المتعلقه بمشروعية الانظمه التنفيذيه رقابته عليها بالغائها او بتعويض المضرورين منها ولا يقيده ما تضمنته الماده 59 من الدستور كما لا يقيده قانون المحكمه الدستوريه ومن ثم يظل الاختصاص معقودا للقضاء الاداري ’ كما يعزز هذا ان الانظمه التنفيذيه تعبر عن ارادة السلطه التنفيذيه وهي اقل مرتبه من القانون والانظمه المستقله من حيث قوتها وقيمتها (2)فالانظمه التنفيذيه لا يجوز لها ان تخالف نصا قانونيا او ان تعدله او ان تلغيه او تفسره , والسلطه التنفيذيه مقيد حقها في وضع الانظمه التنفيذيه ومحدد بنصوص القانون .

وعليه فقد ذهب قانون انشاء المحكمه الدستوريه رقم 15 لسنة 2012 بهذا الاتجاه جاء في الماده 11/ب منه " يقدم الدفع بعدم الدستوريه امام المحكمه الناظره للدعوى بموجب مذكره يبين فيها الطاعن اسم القانون او النظام الذي اثير الدفع بعدم دستوريته ورقمه ونطاق الدفع بصوره واضحه ومحدده وما يؤيد ادعاءه بان ذلك القانون او النظام واجب التطبيق على موضوع الدعوى ووجه مخالفته للدستور ...... " كما نصت الماده 12/أ-1 لكل من اطراف الدعوى ان يقدم مذكره الى المحكمه يعرض فيها بصوره واضحه ومحدده القانون او النظام الذي اثير الدفع بعدم دستوريته ونطاق هذا الدفع ووجه مخالفة الدستور ......... "

وهنا لا بد من الوقوف امام عبارة " " ووجه مخالفته للدستور " " ووجه مخالفة الدستور " انها تعني ان المقصود بالنظام / الانظمه تلك التي تصدر استنادا الى الدستور اي التي تتمتع بالصفه التشريعيه . او النظام المستقل الذي يصدر استنادا الى الدستور لا الى القانون وبالتالي تخرج الانظمه التنفيذيه من مجموع الانظمه التي يجوز الطعن بعدم دستوريتها .

----------------------------

1-يراجع الدكتور سامي جمال الدين – المرجع السابق – ص 102 وما بعدها

يراجع استاذنا الدكتور محمود حافظ – القضاء الاداري في الاردن – طبعة عمان 1987’ الدكتور حنا نده – القضاء الاداري في الاردن – 1972 , الدكتور محمد فؤاد مهنا – المرجع السابق – ص 1142 وما بعدها .

رابعا: ومن حيث طريق الطعن المباشر من كل من السلطتين التنفيذيه والتشريعيه

فان نقطة البدء ان الماده 59 من الدستور نصت على ان تختص المحكمه الدستوريه بالرقابه على دستورية القوانين والانظمه النافذه ......... " وللجهات التاليه وفقا لنص الماده 60/1 من الدستور على سبيل الحصر حق الطعن مباشرة لدى المحكمه الدستوريه قي دستورية القوانين والانظمه النافذه : أ - مجلس الاعيان ب- مجلس النواب ج- مجلس الوزراء " واضافة الفقره الثانيه من الماده 59 على ان " للمحكمه الدستوريه حق تفسير نصوص الدستور اذا طلب اليها ذلك بقرار صادر عن مجلس الوزراء او بقرار يتخذه احد مجلسي الامه بالاغلبيه ويكون قرارها نافذ المفعول بعد نشره في الجريده الرسميه " كما تراجع المواد 4 و 9 والماده 17 من القانون التي كررت ما جاء في الدستور

هذا ولما اتسع النظام القانوني الاردني دون نص صريح لرقابة عامه تم ربطها باجراءات وضع القانون ذاته فقد شكلت الاداه التي تعتمدها كل من السلطتين التنفيذيه والتشريعيه لتصحيح الخطا بدلا من اداتها الاخرى اي الذهاب الى المحكمه الدستوريه وهنا يثور التساؤل التالي: هل بهذا يطغى اسلوب طلب التفسير الدستوري على اسلوب الطعن المباشر ؟ سنسارع الى الاجابه بنعم ولا ادل على ذلك من تجربة المحكمه الدستوريه خلال العامين "6/10/2012-6/10/2014 " من عمرها فقد خلت تماما من الطعن المباشر بينما ازداد لديها طلبا ت التفسير

وعليه فانه يلزم ان نذهب الى ابعد من قصر الطعن المباشر على كل من السلطتين التنفيذيه والتشريعيه بمعنى انه يلزم ان نوسعه ونذهب الى اعطاء حق الطعن للهيئات والمؤسسات الدستوريه ذات الصله بتطوير النظام القانوني الاردني .

خامسا:- من حيث الذهاب الى التعليمات دون ان يسبقها انظمه " او احلال التعليمات محل

الانظمه "

نقطة البدء ان التشريع انواع متدرجه ففي القمه التشريع الدستوري ويليه القانون ويليه النظام ثم يلي ذلك كله التعليمات الذي يتوسط القانون والنظام بينها وبين الدستور وهو ما امرت به الماده 31 من الدستور " الملك يصدق على على القوانين ويصدرها ويامر بوضع الانظمه اللازمه لتنفيذها شرط ان لا تتضمن ما يخالف احكامها " وتمشيا مع هذا جاء في الماده 35 من القانون " تصدر الهيئه العامه التعليمات لغايات تنفيذ احكام هذا القانون والانظمه الصادره بمقتضاه " واخذ القانون يقنن تدرجا للقواعد التشريعيه لنكتشف مسارين لهذا القانون : الاول ) التزم بمبدأ التدرج وفقا للمصدر الذي يملك تقرير القواعد التشريعيه بنصوصه الاتيه : جاء في الماده 25/و " منه " اي مهام او صلاحيات ورد النص عليها في هذا القانون والانظمه والتعليمات الصادره بمقتضاه " وجاء في الماده 27/ب " للرئيس تفويض اي من صلاحياته المنصوص عليها في الفقره أ من هذه الماده والانظمه والتعليمات الصادره لهذه الغايه " كما جاء في الماده 29/أ-3- 7 " ادارة الجهاز الاداري والمالي للمحكمه وفق الانظمه والتعليمات الصادره لهذه الغايه " " اي صلاحيات اخرى مخوله اليه بمقتضى احكام هذا القانون والانظمه والتعليمات الصادره بمقتضاه " وجاء في الماده 29/ب " للامين العام بموافقة الرئيس تفويض اي من صلاحياته المنصوص عليها في هذا القانون والانظمه والتعليمات الصادره بمقتضاه ... " الثاني ) اما المسار الثاني فقد ذهب باتجاه اخر لم يقنن تدرجا دستوريا للقواعد التشريعيه في مسائل هامه ومهمه ورد النص عليها في المواد التاليه : جاء في الماده 25/ج-د " وضع التعليمات اللازمه لتنظيم العمل في المحكمه واجراءات الفصل في الطعون والدفوع وطلبات التفسير المقدمه اليها بما لا يتعارض مع احكام الدستور وهذا القانون " " وضع تعليمات خاصه وقواعد سلوك يتعين على العضو او اي من العاملين في المحكمه التقيد بها بما في ذلك حالات التنحي عند نظر اي طعن او دفع او طلب تفسير مقرر وفق احكام الدستور وهذا القانون " كما جاء في الماده 31 من القانون " للمحكمه انشاء مكتب فني يضم عددا من القانونيين وتحدد مهامه بموجب تعليمات تصدر لهذه الغايه "

وعليه فان ما تقدم يشكل خللا بينا يلزم تصحيحه ليكون المسار واحدا على قاعدة " التدرج وفقا للمصدر الذي يملك تقرير القواعد التشريعيه .

سادسا:- من حيث مدى استقلال المحكمه الدستوريه

اذا كان العدل كما قيل اساس الحكم فان استقلال القضاء هو اساس العدل لهذا لم يتخلف النظام القانوني الاردني عن سلوك هذا الدرب وعليه فان :

نقطة البدء ان الماده 58 من الدستور والماده الثالثه من القانون ذهبت الى النص على ان تنشأ بقانون محكمه دستوريه ...... وتعتبر هيئه قضائيه مستقله قائمه بذاتها ...... "

فهل كفل القانون في تنظيمه للمحكمه الدستوريه استقلال هذه المحكمه في مواجهة السلطات العامه في الدوله ؟ وهل كفل لعضو المحكمه الدستوريه الضمانات الكافيه التي تضمن له الاستقلال الحقيقي ؟

فيما يخص الجانب الاول الا وهو " الاستقلال في مواجهة السلطات العامه في الدوله " فاننا نسارع الى القول ان المشرع الدستوري عندنا ذهب في هذا الدرب من حيث تشكيل المحكمه الدستوريه " عددا ونوعا وكفاءة ومدة " ولم يترك ذلك للسلطه التشريعيه , وعندما اراد المشرع العادي ان يتدخل في هذا الامر لم يوفق حيث جاء تدخله مخالفا لما امر به الدستور وسلبا صريحا لصلاحيات جلالة الملك كما سبق ان بينا خاصا ب " تعيين ثلاثه كل سنتين .. , والشرط الزائد للنوع الثاني من اعضاء المحكمه الدستوريه الخاص بالسن "

هذا ولكا كان الاستقلال الحقيقي للمحكمه الدستوريه لا يتحقق الا اذا انفردت بادارة كافة شؤونها الماليه والاداريه وبمعرفة رئيسها واعضاء هيئتها العامه دون مشاركه او تدخل من جانب اي سلطه اخرى فهل سلك المشرع العادي عندنا هذا الدرب ؟ وهل وفق في ذلك ؟

بمراجعة قانون انشاء المحكمه الدستوريه رقم 15 لسنة 2012 نجده من ناحيه قد اوجب وفقا لنص الماده 28 منه ان " يعين للمحكمه امين عام بقرار من مجلس الوزراء وتنهى خدماته بالطريقه ذاتها على ان يقترن قرار التعيين بالاراده الملكيه " وبينت الماده 29 من القانون المهام والصلاحيات التي يتولاها الامين العام ’ الا اننا نكتشف سريعا وبلا جهد يبذل من ناحيه اخرى ان خللا بينا شاب اهم نصوص القانون وبيان ذلك : انه بالجمع بين المواد الثالثه و 27 و32و 36 من القانون والغوص في معناها ومضمونها نجد ان الماده 27 بحاجه الى تعديل لانها اسقطت مصطلح " مسئولية رئيس المحكمه بادارة شؤون المحكمه زائدا " مصطلح " امر الصرف فيها " .. كما اسقطت الاشاره بان ادارة المحكمه تتم وفقا لاحكام القانون والانظمه والتعليمات والقرارات الصادره بمقتضى اي منها

كما نجد ان قصر النص في الماده 36 على نظامين اثنين فيه مساسا بمبدا الاستقلال ولهذا فانه يلزم ان يضاف اليها انظمة اخرى خاصه باعضاء المحكمه وبالموظفين وبالانتقال والسفر والتامين الصحي وبالامور الماليه وشؤون اللوازم زائدا انشاء بعض الصناديق الخاصه باعضاء المحكمه والعاملين فيها .

واخيرا ماذا عن ضمانات عضو المحكمه الدستوريه ؟ سنسارع الى القول انه بسبب تنوع هذه الضمانات وتعددها والتداخل فيما بينها فاني اعتقد ان نذهب الى بلورة هذه الضمانات في ضوء ما ذهبت اليه الدول الاخرى التي لديها محاكم / مجالس / هيئات دستوريه وذلك بما يتفق وظروفنا السياسيه والاقتصاديه والاجتماعيه والثقافيه .

وختاما اقول واتساءل

لان استقلال/ دور " المحكمه الدستوريه " يقع اولا على عاتق النصوص فهل ضمنت النصوص هذا الاستقلال للمحكمه الدستوريه الاردنيه ؟ لقد اجبنا فى حدود الخواطر على ان نعود لنكمل في كل من التشريع الاردني والمقارن " ولا تقولن لشيء اني فاعل ذلك غدا الا ان يشاء الله " ايه 23 من سورة الكهف ".

الاستاذ الدكتور محمد سليم محمد غزوي

عضو المحكمه الدستوريه

عميد كلية الحقوق – الجامعه الاردنيه – سابقا

عميد كلية الحقوق - جامعة العلوم التطبيقيه – سابقا

عميد كلية القانون - جامعة عمان العربيه – سابقا