عمون – انتقدت النائب السابق وعضو غرفة تجارة عمان ريم بدران مشروع قانون الاستثمار لسنة 2013، متهمة بأن صياغته تمت بمنأى عن اي دراسات او تحليلات للبيئة الاستثمارية وعن تطلعات وأهداف استراتيجية الاستثمار ومعطيات الخطط الاقتصادية.

وقالت في مادة تحليلية خصت بها "عمون" أن المسودة التي بين ايدينا لا تترجم السياسات والتوجهات على المستوى الرسمي لجذب الاستثمار الاجنبي وتنمية المحلي منه بحيث يكون احد الادوات لتحقيق اهداف السياسة ويقرأ مع القوانين الاخرى ذات الاثر على البيئة الاستثمارية كقانون ضريبة الدخل.

واضافت "ولم تبنى فلسفة مشروع القانون على خدمة وتعزيز القطاعات ذات الاولوية والتي تزيد من تنافسية المملكة وترفد الاقتصاد (كالسياحة والخدمات الطبية ورأس المال البشري (ريادة الاعمال والخدمات المهنية)، فكما هو معلوم قطاع الخدمات يشكل اكثر من 70% من الناتج القومي للمملكة، فكيف يمكن لفنادق ولمستشفيات ان تقام في المناطق تنموية!".

ولفتت الى ان المتصفح لمواد القانون يلحظ طول مواده وتشعبها واحتوائها على مواد تفصيلية اجرائية وجمركية وضريبية، وبحسب الممارسات الفضلى من المحبذ ان تحوى مواد القانون على المبادئ والسياسات الرئيسية الايجابية الجاذبة للاستثمار وتترك التفصيلات والإجراءات وسبل تقديم الطعونات والعقوبات للقوانين الاخرى، كما ان ترتيب ابواب القانون يجب ان يكون بحسب اهميتها للمستثمر بحيث تتقدم احكام النافذة الاستثمارية والحوافز والضمانات باقي احكام وبنود القانون.

وبينت أنه من الملاحظ عدم وجود اي تطور على مفهوم وآليات عمل النافذة الاستثمارية الحالية والمنشأة في مؤسسة تشجيع الاستثمار ، وقالت "ان الترخيص لن يتم خلال 30 يوم بل ستختصر المدد المختلفة لـ 30 يوم وذلك بعد استنفاذ المدد المحددة بموجب الدليل والمستندة على الاجراءات المقررة سابقاً بالقوانين".

وتاليا نص المادة التي ارسلتها السيدة بدران لـ "عمون" :


ملاحظات حول مشروع قانون الاستثمار لسنة 2013

سأحاول الاجابة على مجموعة من التساؤلات للوقوف على التوجهات والمبادئ التي بنى عليها مشروع القانون. وذلك في ضوء غياب الدراسات والتحليلات المرافقة. حيث من المتوقع ان يقدممشروع القانون معالجة حقيقية لمعيقات الاستثمار والبيروقراطية الحكومية.ومن المسلم به ان القانون لن يأتي بحلول سحرية بل هو اداة يستطيع من خلالها المستثمر الوقوف على جدية والتزام الحكومة في سعيها لجذب الاستثمار. وساترك الاجابة على هذا التساؤل بعد الاجابة على باقي التساؤلات.

- ما هي المؤشرات الدولية التي تعكس بيئة الاستثمار والاعمال وتنافسية المملكة؟
من المتعارف عليه ان التقارير الدولية كتقرير البنك الدولي (تكلفة اداء الاعمال) ((Cost of Doing Business يعطى مؤشر عن مدى جاذبية البيئة الاستثمارية في اي دولة، ومن الملاحظ خلال السنوات الاخيرة تراجع مكانة الأردن ولابد من معرفة اسباب هذا التراجع وهل لمسودة القانون في حال اقرارها اي اثار ايجابية؟ .

فالمرتبة الكلية للأردن بحسب تقرير 2013 هي 106 ، وفي المؤشر الفرعي (بدء الاعمال) ((Starting a Business تراجعت المملكة هذا العام لتحتل المرتبة 103 بتراجع مقداره 11 مرتبة، وفي المؤشر الفرعي (التعامل مع اذونات الانشاءات) (Dealing with Construction Permits( احتلت المملكة المرتبة 102 بتراجع 5 مراتب وفي المؤشر الفرعي حماية المستثمرين (Protecting Investors) احتلت المملكة المنصب 128 بتراجع 4 مراتب . ومن الملاحظ انه وبالرغم من جهود اختصار خطوات الترخيص وعدد الايام اللازمة الى ان المرتبة تتراجع وذلك في ضوء عدم وجود اختصار حقيقي للمتطلبات والاجراءات.

وفي تقرير التنافسية العالمي الصادر عن المنتدى الاقتصادي العالمي تراجعت خلال السنوات الاخيرة منزلة الاردن حيث وبحسب تقرير التنافسية لعام 2012-2013 تحتل الاردن المرتبة 64 من اصل 144 دولة مشاركة حيث سبق وان احتلت الاردن في تقرير التنافسية لعام 2007 المرتبة 47، والمرتبة 36 لعام 2005 علماً بان الاردن في التقرير الاخير اظهر تقدما بواقع (7) مراتب مقارنة بالعام 2011 حيث كان قد حل في المرتبة (71) من أصل (142) دولة مشاركة.

وبحسب التقرير فانه من ابرز معيقات أداء الأعمال في الأردن، قوانين العمالة المقيدة، معدلات الضرائب، إمكانية الحصول على التمويل، البيروقراطية الحكومية، عدم استقرار السياسات..الخ.

- هل هنالك نظرة شمولية لمشروع القانون، وما هي فلسفة اصداره، وأين هي اسبابه الموجبة؟ وهل تم قياس اثره المتوقع؟ وهل تم تدارسه مع القطاع الخاص؟

من الواضح ان صياغة هذا المشروع تمت بمنأى عن اي دراسات او تحليلات للبيئة الاستثمارية وعن تطلعات وأهداف استراتيجية الاستثمار ومعطيات الخطط الاقتصادية، فالمسودة التي بين ايدينا لا تترجم السياسات والتوجهات على المستوى الرسمي لجذب الاستثمار الاجنبي وتنمية المحلي منه بحيث يكون احدالادوات لتحقيق اهداف السياسة ويقرأ مع القوانين الاخرى ذات الاثر على البيئة الاستثمارية كقانون ضريبة الدخل.

كما لم تبنى فلسفة مشروع القانون على خدمة وتعزيز القطاعات ذات الاولوية والتي تزيد من تنافسية المملكة وترفد الاقتصاد (كالسياحة والخدمات الطبية ورأس المال البشري (ريادة الاعمال والخدمات المهنية))، فكما هو معلوم قطاع الخدمات يشكل اكثر من 70% من الناتج القومي للمملكة، فكيف يمكن لفنادق ولمستشفيات ان تقام في المناطق تنموية!

وبحسب المشروع يخصص للهيئة ما نسبته (25%) من ايرادات ضريبة الدخل والمبيعات على المؤسسات المسجلة في المناطق التنموية، وبعملية حسابية بسيطة يعني ذلك تخصيص بضعة مئات من ملايين الدنانير للهيئة سنوياً!! (وذلك بحسب حجم وعدد المؤسسات القائمة حالياً في هذه المناطق).

- هل يساعد مشروع القانون على بناء صورة ايجابية عن واقع الاستثمار قي المملكة؟

ان المتصفح لمواد القانون يلحظ طول مواده وتشعبها واحتوائها على مواد تفصيلية اجرائية وجمركية وضريبية، وبحسب الممارسات الفضلى من المحبذ ان تحوى مواد القانون على المبادئ والسياسات الرئيسية الايجابية الجاذبة للاستثمار وتترك التفصيلات والإجراءات وسبل تقديم الطعونات والعقوبات للقوانين الاخرى.كما ان ترتيب ابواب القانون يجب ان يكون بحسب اهميتها للمستثمر بحيث تتقدم احكام النافذة الاستثمارية والحوافز والضمانات باقي احكام وبنود القانون.

- هل لمشروع القانون دور حقيقي في تبسيط الاجراءات؟

من الملاحظ عدم وجود اي تطورعلى مفهوم وآليات عمل النافذة الاستثمارية الحالية والمنشأة في مؤسسة تشجيع الاستثمار منذ عام 2004، فموظفي الجهات الرسمية المختلفة منتدبون الى النافذة منذ ذلك الحين، ولا اضافة ولا نفع من النص على الترتيبات الادارية لانتدابهم في القانون! او النص على تفويضهم بإصدار الرخصة وفق التشريعات السارية! اي بعد استنفاذ الحصول على الموافقات واجتماعات اللجان!!! فالترخيص لن يتم خلال 30 يوم بل ستختصر المدد المختلفة لـ 30 يوم وذلك بعد استنفاذ المدد المحددة بموجب الدليل والمستندة على الاجراءات المقررة سابقاً بالقوانين.

ومن الضروري كذلك ملاحظة ان عمل النافذة واختصاصها لا يغطي كامل القطاعات الاقتصادية ولا يغطي المناطق التنموية والحرة.

وفيما يتعلق بإجراءات الترخيص فليس الهدف اصدارها بدليل يتم مراجعته كل اربعة شهور! كما ان الهدف ليس وضع نظام للطعون وإحكام تجيز منح التراخيص مع معرفتنا الكاملة بعدم جدواها... الاصل ان يتم اختصار الاجراءات الواردة في القوانين المختلفة وليس توثيقها.

ان عمل اللجنة الحكومية المشكلة للنظر في اعتراضات طالبي الرخص وصلاحية مجلس المفوضين بإصدار الرخصة محدد بالأطر القانونية القائمة ، وهذه الصلاحية شبيه بما نص عليه قانون تشجيع الاستثمار رقم 16 لسنة 1995 حيث اثبتت التجربة العملية عدم استعمال النص رغم وجوده في القوانين لسنوات.

ومن النقاط الجوهرية التي من الممكن ايرادها في هذا السياق، اشتراط القانون التسجيل لدى الهيئة اي بمعنى اخر اضافة خطوة اضافية لتسجيل النشاط الاقتصادي، فما عيب التسجيل لدى مراقبة الشركات او في السجل التجاري ولماذا هذه الاضافة؟


- هل يمنح مشروع القانون الضمانات اللازمة للمستثمرين؟

من الملاحظ وجود تراجع في مستوى الضمانات الممنوحة للمستثمر الاجنبي وأهمها ضمان تسوية النزاعات الاستثمارية التي قد تنشأ مع الحكومة الاردنية بوسائل التحكيم الدولية المتعارف عليها.فالمشروع لا ينص على هذه الضمانة رغم الالتزام بها في المواثيق الدولية بل وبالعكس ينتقص من حق المستثمر في اللجوء الى القضاء بتقييده بمرور ثلاثة اشهر!!

كما اود ان اشير الى ضمانة عدم جواز نزع الملكية وضرورة ان يتم النص بصراحة على التقييد بإجراءات وأحكام القانون في حال حدوث نزع الملكية.

ومن المستغرب ان يورد مشروع القانون ضمانة حرية المستثمر تحويل رأس المال المستثمر وحرية المستثمر بإدارة استثماره في معرض الحديث عن المناطق التنموية وفي معرض معالجة الاطار العام للقانون!

- ما هي الحوافز التي يقدمها مشروع القانون؟ وما فلسفة هذه الحوافز؟

الحوافز الممنوحة للاستثمار في المناطق المستثناة من القانون (اعفاءات ضريبية وجمركية) افضل من تلك الممنوحة في المناطق العادية(اعفاءات جمركية) . ويصل الخلل الى انطباق بعض التشريعات كالعمل والإقامة وضريبة الدخل ونسب التملك! فهذه التشريعات تسري بقدر معين فقط داخل المناطق التنموية! فهل الرسالة هي تشجيع الاستثمار في هذه المناطق فقط! وان يكن فلماذا؟

- هل يوحد مشروع القانون المرجعيات التي على المستثمر التعامل معها؟

وفي حال كون الهدف توفير مرجعية واحدة للاستثمار بالمملكة ....فاللأسف هذا غير صحيح! فالمستثمر سيكون بداية امام تحدي تحديد وضعيته ليعرف اين سيبدأ، فهل هو في المناطق العادية ام في منطقة العقبة ام البتراء ام المناطق التنموية ام الحرة؟ ففي الحال الاولى سيتعامل مع هيئة الاستثمار (النافذة الاستثمارية / وفي قطاعات محددة) وفي الاحوال الثانية والثالثة والرابعة والخامسة سيتعامل مع ادارة الهيئة ومجلس المفوضين والمطور الخاص (ادارة المنطقة التنموية) والتي قد تختلف من منطقة الى اخرى بحسب اتفاقية الهيئة مع المطور.

- هل يزيل مشروع القانون الاختلالات في البيئة الاستثمارية؟

قد يبدو انطباقمشروعالقانون الجغرافي كلياً إلا انه في الواقع ينطبق فقط على المناطق العاديةالتي لا تدخل في نطاق منطقة العقبة الاقتصادية وإقليم البتراء التنموي السياحي، والمناطق الخاصة والحرة والمؤهلة والتنموية (التي تنظم احكام الاستثمار بها اتفاقية الهيئة (هيئة الاستثمار) مع المطور(قطاع خاص) وبهذه الحالة تكون الاستثناءات على انطباق القانون اكثر واكبر واشمل من الأصل!

- هل يهدف مشروع القانون الى هيكلة المؤسسات العاملة في مجال الاستثمار ودمجها؟

ان هيكلة ودمج المؤسسات العاملة في مجال جذب الاستثمارات ايجابي ويمكن تنظيمه دون المساس بالبيئة الاستثمارية والمستثمرين. فمطلب ترشيد النفقات الحكومية مطلب شعبي ونيابي، وترجع جذوره الى الاجندة الوطنية التي اوصت بدمج المؤسسات ذات الطبيعة والمهام المتشابهة وارى وجوب ان يتم ذلك بصورة وبطرق تراعي الصورة الايجابية للبيئة الاستثمارية وثبات واستقرار السياسات والتشريعات.

- هل يهدف مشروع القانون الى ايلاء موضوع الاستثمار الاهمية اللازمة؟

لم ينجح المشروع بعكس الجدية والاهتمام الحكومي بهذا الشأن، فمشروع القانون يظهرتعامل الحكومة مع الاستثمار من خلال هيئة تتبع لوزير الصناعة حيث يرأس الوزير مجلس الاستثمار (ويتكون المجلس من 17 عضو) ومستوى التمثيل فيه مستوى امين عام والغلبة للقطاع العام، كما ويديرالهيئة رئيس مجلس من المفوضين يتابعون الشؤون اليومية (من المستغرب عدم وجود اي مهمة او نشاط تتعلق بترويج وتنمية الاستثمار والصادرات او تذليل العقبات امام المستثمرين او كسب التأييد) ... ومن المفضل ان يتم التعامل مع الاستثمار وسياساته والمعيقات وتبسيط الاجراءات من خلال مجلس على مستوى وزير يرأسه رئيس الوزراء.

- هل يمنح مشروع القانون الاستقرار التشريعي والثقة بثبات احكامة ؟

لم ينجح المشروع في تحقيق الاستقرار التشريعي ولم يبث الثقة بثبات احكامه،فبداية تحدد القطاعات المعفاة ومجمل الحوافزوالإعفاءات بموجب نظام وجداول بناء تنسيب مجلس التعريفة الجمركية في وزارة المالية وعلى تنسيب مشترك لوزير المالية ووزير الصناعة والتجارة! وذلك في حال اتفاقهما! فأي استقرار تشريعي هذا؟ فالأصل ان تحدد القطاعات والحوافز بموجب قانون...لتكون الرسالة واضحة للمستثمر ولا يترك تنظيمها لأنظمة تستند على اسس فضفاضة وبدون اي ربط او ضبط او استناد الى دراسات ودون اي التزام بتسبيب او عقد مشاورات! فهل يعقل ان يترك تحديد القطاعات المعفاة الى لجنة فنية! بعيداً عن صانعي السياسات والقرار!! وكذلك الوضع في المناطق التنموية والحرة حيث تترك العديد من الامور الخاصة بالاستثمار بها لتنظم وفقا لاتفاقية خاصة ما بين هيئة الاستثماروالمطور وأنظمة تصدر عن مجلس الوزراء دون بيان للضوابط التي تحددها او آلية اصدارها مثل النظام الخاص الذي يحدد اسس وشروط وإجراءات العمل والعمال في المناطق التنموية والحرة.

- هل ترجمت المسودة السعي الرسمي لجذب وتعزيز الاستثمار وتنمية الصادرات؟

تضمنت احكام المسودة الاشارة باستحياء الى هاذين الامرين لدى التعرض الى اهداف ومهام الهيئة، والتي جاءات غير منسجمة وغير متناسقة.